（一）首部

1.判决书字号：上海市奉贤区人民法院（2003）奉行初字第10号。

2.案由：要求履行保护财产权法定职责案。

3.诉讼双方
原告：何某，男，上海市奉贤区人。
被告：上海市公安局奉贤分局。
法定代表人：陆某，局长。
委托代理人：王某、陆某1，均系该分局工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：上海市奉贤区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：顾建春；审判员：薛依国；代理审判员：屠朝晖。

6.审结时间：2003年11月3日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：何某于2002年12月23日被人以介绍工作和借钱为名骗走人民币900元，后何向当地派出所报案，请求及时查处，但公安机关互相推诿，何某不服。

2.原告诉称：原告2002年12月23日在自己住所被自称奉贤总工会人事科干部、名曹某的人以介绍工作和借钱为名骗去现金人民币900元，于次日向被告奉贤公安分局下属西渡派出所报案，后又多次走访奉贤公安分局信访办公室和西渡派出所，要求对原告的报警案件及时查处，但派出所以此案涉及诈骗，应由分局刑事侦查部门查处，而分局则以涉案金额小，属一般治安案件，由西渡派出所处理，两者相互推诿，至今未果。现要求法院判令被告奉贤公安分局依法履行法定职责，对原告的报警案件及时查处。

3.被告辩称：（1）原告来分局催办要求对其2002年12月24日的报警案件进行查处是事实，但根据公安部公通字（2002）13号《公安派出所执法执勤工作规范》第十二条第（一）项的规定，“公安派出所民警对报案、控告、举报、群众扭送和投案自首等事项应当受理，不得推诿，并分别情况处理：（一）对管辖范围内的事项，应当依法受理，及时处理……”本案原告被骗金额较小，尚不够对诈骗嫌疑人追究刑事责任，属一般治安案件，应由西渡派出所查处，我局不为本案适格被告。（2）我局西渡派出所接到原告的报警后，正在履行其法定职责，并于2003年8月18日对原告作出了书面答复。故要求法院裁定驳回原告的起诉。

（三）事实和证据
上海市奉贤区人民法院经公开审理查明：原告何某因被他人以介绍工作和借钱为名骗走人民币900元，于2002年12月24日向其住所地被告奉贤公安分局下属西渡派出所报案，要求查处，该所于当日受理。嗣后，原告多次向该所及被告奉贤公安分局信访办公室走访和书面催办未果，遂于2003年8月4日诉至法院。另，法院在审理本案过程中，被告方民警就原告的报警案件进行了调查取证，并于2003年8月18日由西渡派出所对原告发出了案件正在进一步调查之中的书面“告知单”，但原告拒绝撤回对被告的起诉。
以上事实有下列证据证明：
1.2002年12月24日奉贤公安分局西渡派出所向原告出具的（2002）沪公西渡字第330号接报回执单，证明对原告的报警，被告下属西渡派出所已受理登记的事实。
2.2003年1月9日、4月3日及6月20日原告分别向被告奉贤公安分局催办的信件，证明原告对其报警案件多次要求被告方查处的事实。
3.2003年8月18日奉贤公安分局西渡派出所向原告发出的内容为“你于2002年12月24日向我所报案，控告曹某诈骗现金900元一案，我所已受理，并开展了调查工作，现我所正在进一步调查之中”的告知单，旨在证明在原告向法院起诉后，被告方下属西渡派出所对该案已在进行查处，并向原告书面告知的事实。
4.2003年8月13日被告方民警向上海市公安局治安总队调取的有关曹某的户籍信息资料；同时分别于2003年8月15日、8月18日向被调查人曹某1、乔某、杨某、孔某制作的询问笔录及调查中由曹某住所地村民委员会2003年9月17日出具的曹某婚姻家庭及目前情况的“证明”。以上证据旨在证明被告方在查处过程中所做具体工作的事实。

（四）判案理由
上海市奉贤区人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款的规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助……对公民的报警案件，应当及时查处。”本案原告在被他人欺骗遭受财产损失后，为保护自身合法权益，向公安机关报案，要求查处，其行为正当合法。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，奉贤公安分局以公安部公通字（2002）13号规范性文件为依据，认为原告的报案属一般治安案件，应由西渡派出所受理查处，我局不为本案适格被告的理由，不符合上述规定。原告在向奉贤公安分局催办无果的情况下以该局为被告提起行政诉讼，要求其履行法定职责，并无不当。被告不能提供证据证明其下属西渡派出所自受理原告的报案起至原告向本院起诉之日期间履行了及时查处的法定职责，亦未向原告说明不能及时查处的正当理由，已构成行政不作为。

（五）定案结论
上海市奉贤区人民法院依照《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条、第五十条第三、四款的规定，判决如下：
确认被告上海市公安局奉贤分局在原告何某自2002年12月24日报案后至2003年8月4日向本院提起诉讼之日期间的不作为行为违法。
案件受理费人民币100元，由被告负担。

（六）解说
本案是一起普通公民因合法财产遭受不法侵害后，要求公安机关履行法定职责，依法查处的行政案件，在当今法治社会中具有一定的现实意义。长期以来，当公民的人生权和财产权遭到不法侵害而向公安机关报案后，遇到公安机关民警不予查处或拖延查处或不向报案人说明查处情况的现象屡见不鲜。希望通过对本案的审理，能对行政机关不履行法定职责或者拖延履行法定职责的行为以合法的监督和纠正，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
本案在审理中主要涉及以下法律问题：
1.奉贤公安分局是否为本案适格被告?
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”公安部公通字（2002）13号《公安派出所执法执勤工作规范》虽然赋予公安派出所民警对报警、控告、举报、群众扭送和投案自首等事项在管辖范围内以有限的执法权利，但这只是公安机关内部的规范性文件规定，是一种内部授权行为，而非法律、法规或规章的授权行为。况且本案原告在向西渡派出所报案后，在相当长一段时期内，奉贤公安分局与其下属派出所相互推诿，没有履行查处的职责，致使原告的财产权益得不到应有的保护，原告据此以奉贤公安分局为被告提起诉讼，符合最高人民法院的上述司法解释的规定。
2.如何理解被告的行政不作为?
判断本案被告是否履行法定职责，应当分两个阶段：其一，行政行为的及时性要求公安机关对公民的报警案件应当及时查处。这里我们姑且不论原告的报警案件属一般治安案件还属刑事诈骗案件，但作为公安机关及其派出机构，在接受公民的报警案件后，应当尽快明确应由哪个责任部门负责处理，然后在合理期限内进行查处，并及时答复报案人。本案被告及其下属西渡派出所在2002年12月24日接受原告报案至2003年8月4日原告向人民法院起诉的半年多时间里没有协调好内部关系，因而未对报警案件进行实质性的查处，也没有向原告说明不能查处的正当理由，显然超过了合理的履行期限，故应当认定该期间被告的行为属不作为。其二，被告在本案审理期间，提供证据证明其自2003年8月13日起，已经开始对该案进行调查取证，并于2003年8月18日向原告发出了该案正在进一步调查处理之中的告知单，原告亦予以认可。对此，应当认定被告已经履行法定职责，并且正在履行之中。
3.人民法院为何作出确认违法的判决?
本案原告要求被告履行法定职责，对原告的报警案件及时查处。而被告在本案审理期间，已经开始履行法定职责，按理原告的诉请已经得到被告的回应，可以撤回起诉，但本案原告拒绝撤诉，此时，如果人民法院仍判决支持原告的诉讼请求，则无实际意义。为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三、四款规定，被告在一审期间改变原具体行政行为，原告不撤诉的，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。据此，人民法院作出了确认被告奉贤公安分局原不作为行为违法的判决。
（上海市奉贤区人民法院　顾建春　杨雪龙）