（一）首部

1.判决书字号：江苏省南京市建邺区人民法院（2002）建行初字第40号。

2.案由：不服行政合同变更行为案。

3.诉讼双方
原告：李某，男，工程师。
委托代理人：周俞飞，江苏法德永衡律师事务所律师。
被告：江苏省南京市建邺区房地产管理局。
法定代表人：陆某，局长。
委托代理人：李庆法，江苏明弘律师事务所律师。
第三人：李某1，系原告长子，公司职员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市建邺区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙标；审判员：陈丽霞、孙国荣。

6.审结时间：2003年7月28日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告解除与原告订立的房屋租赁合同，与第三人签订了房屋租赁合约，将房屋的承租人由原告变更为第三人。

2.原告诉称：1993年11月因私房拆迁，原告取得了XX小区X园17号03幢701室的房屋使用权，入住后被告与原告签订了房屋租赁合约。1997年原告离婚后一直与四子居住，XX小区X园的房屋给第三人暂住。2002年4月因四子结婚，原告要求第三人让出其暂住的房屋，遭其拒绝。原告后在法院诉讼房屋迁让时才得知，被告在原告不知情的情况下擅自解除了与原告的房屋租赁合约，将XX小区X园的房屋租给了第三人使用。
原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，要求判令撤销被告与第三人签订的租赁XX小区X园17号03幢701室的房屋的租赁合约。

3.被告辩称：（1）此案不属于行政诉讼受案范围。被告签订租赁合约不是行政行为，而是合同行为，双方在法律上是平等的，不是被告一方行使的行政行为。
（2）行政诉讼法规定提起行政诉讼应当在作出具体行政行为之日起三个月内提出，该房屋在1995年7月变更为由第三人承租，原告称到2002年4月方知。《中华人民共和国民法通则》规定，向法院请求保护民事权利的诉讼期间为2年，原告在1995年6月申请将房屋转给第三人承租，1997年迁出该房交由第三人独住，已超过法律规定的诉讼时效，应驳回原告的起诉。
（3）原告在1995年申请将房屋转为第三人承租，被告将原告改为第三人，其行为应由申请人即原告承担法律后果。

4.第三人述称：1993年私房拆迁是第三人全权办理的，分的房子应有其份额，且房子过户是原告提出来的，要求法院驳回原告的起诉。

（三）事实和证据
江苏省南京市建邺区人民法院经公开审理查明：1993年11月，原告的私有房屋被拆迁后，拆迁单位安置了XX小区X园17号03幢701室公有房屋给原告过渡。后经原告申请，南京市房地产管理局下发了房屋分配通知单，原告以此与被告订立了XX小区X园17号03幢701室房屋租赁合约。1995年第三人住进该房，同年6月第三人未经原告同意，向被告递交了以原告名义提出的书面报告，要求将XX小区X园17号03幢701室房屋过户给第三人承租使用，被告未将申请报告的内容与原告核实，于同年7月解除了与原告的房屋租赁合同，与第三人签订了建房调字第0XXXXX4号房屋租赁合约，将房屋的承租人由原告变更为第三人。2002年4月原告要求第三人搬出房屋，遭第三人拒绝，原告诉至法院要求第三人房屋迁让。同年6月第三人向法庭出示了被告与其签订的房屋租赁合约，原告得知其承租的房屋已改由第三人承租后，即与被告进行了交涉，但交涉未果。原告于同年8月撤回了民事诉讼，并于同年10月以被告侵犯了其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销被告与第三人签订的房屋租赁合约。
以上事实有下列证据证明：
1.分配XX小区X园17号03幢701室房屋给原告的通知单。
2.承租人为原告的承租公房申请表。
3.住房调配通知单。
4.原告申请将XX小区X园17号03幢701室房屋过户给第三人居住的报告。
5.承租人为第三人的承租公房申请表。
6.第三人承租XX小区X园17号03幢701室房屋的租赁合约。
7.（2003）宁中法文检字第8号法庭科学技术鉴定书。
证据1、2、3证明原告在1995年7月前与被告订立了XX小区X园17号03幢701室房屋租赁合约。
证据5、6证明第三人在1995年7月后与被告订立了XX小区X园17号03幢701室房屋租赁合约。
被告提供证据4意图证明是原告自己申请将该房屋转由第三人承租的，但原告认为该报告非其所写，故申请进行笔迹鉴定。法院委托了南京市中级人民法院技术鉴定部门对证据4进行了字迹鉴定，即产生了证据7——鉴定结论：“房屋过户报告”中落款处“李某”的签名字迹不是李某本人所写。

（四）判案理由
江苏省南京市建邺区人民法院根据上述事实和证据认为：根据《城市公有房屋管理规定》的规定，被告作为本行政区域内公有房屋的行政主管部门，对公有房屋行使行政管理职权。被告通过行政职权将其所管理的公有房屋使用权以租赁方式配置给原告使用，其与承租人所签订的房屋租赁合约具有行政合同的法律特征，被告单方面变更房屋承租人的行为是具体行政行为而非民事行为。故被告关于本案是合同行为，不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立。被告关于本案已过诉讼时效的意见，经查，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限从实际知道具体行政行为内容之日起计算。行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从实际知道诉权或起诉期限之日起计算，但从实际知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告在2002年6月得知房屋承租人已变更为第三人后，于同年10月诉至法院，起诉时间未超过法定的起诉期限。被告关于超过行政诉讼时效的意见与法律规定不符，不予采纳。被告、第三人提出房屋变更承租人是依据原告的要求，庭审质证的字迹鉴定书证实，变更承租人的房屋过户报告非原告所写。被告对报告未进行实质审查，错误地将房屋过户报告作为原告的意思表示，在原告不知情的情况下，将原告承租的房屋变更为第三人承租，该行为不符合公有房屋租赁的相关规定。因此，原告提出撤销被告与第三人签订的房屋租赁合约的请求理由正当，应予支持。第三人提出拆迁分的房子有其份额等意见不属本案处理范围。

（五）定案结论
江苏省南京市建邺区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项，判决如下：
撤销被告南京市建邺区房地产管理局与第三人李某1签订的建房调字第0XXXXX4号公有住房租赁合约。
诉讼费100元由被告南京市建邺区房地产管理局承担。

（六）解说
关于公房租赁合同纠纷案件的性质，理论界和实务界都存在着争议，有的认为属于民事案件，有的认为属于行政案件。要正确认定该类案件的性质，必须解决以下两个问题：（1）公房租赁合同是民事合同还是行政合同?（2）变更或解除公房租赁合同是否是具体行政行为?这也是本案审理的焦点所在。
行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。与民事合同相比，行政合同有以下特点：合同当事人一方必定是行政主体；合同签订的目的是为了行使行政职能，实现特定的国家行政管理目标；在行政合同履行、变更或解除中，行政机关享有行政优益权。
我国的公房租赁有其特定的历史背景，实质上是国家福利待遇的体现，公房管理部门（以下简称房管部门）通过行使国家赋予的行政职权将其所管理的国有房屋的使用权以租赁合同的方式配置给特定的公民、法人或者其他组织，这种福利待遇配置给特定相对人后非因法定原因不得变更和剥夺。其间，房管部门具有双重身份，既是合同中的出租方，也是公房的行政管理者。从合同表面上看，双方是在协商一致的基础上达成了该协议；实质上，合同双方的地位、权利和义务并不对等，因为房管部门作为公房管理者在特定条件下享有单方变更或解除合同的权力，即享有行政优益权。因此，公房租赁合同更符合行政合同的特征，应认定为行政合同。
目前，许多城市就公房承租权有偿转让制定了实施细则，公房承租权的价值属性得到承认。本案中的第三人假冒了原告的签名，作为审查机关的被告并未履行其法定职责——对变更申请报告进行实质审查，导致公房租赁关系的违法变更，这对原告合法权益造成了实际损害。房管部门是公有房屋的行政主管部门，其在办理公房买卖、变更手续时，是以管理者的身份在行使行政管理职权，故该行为是具体行政行为。当事人因不服房管部门变更或解除公房租赁合同而提起诉讼的，法院应作为行政案件审理。
如果法院将公房租赁合同纠纷案件作为民事案件进行审理，房管部门将会强调其公房行政管理者的身份，并以其变更或解除合同行为是行政行为进行抗辩，这就导致当事人难以通过民事诉讼途径获得救济；如果将该类案件纳入行政诉讼案件范围，法院有权对房管部门变更与解除合同的行为进行司法审查，从而可以对当事人的合法权益进行有效和迅捷的保护。本案的承办法官运用行政合同理论作出判决，体现出他们拥有的先进司法理念。
（江苏省南京市建邺区人民法院　孙标　李涛）