（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：广东省阳山县人民法院（2005）阳法行初字第5号。
二审判决书：广东省清远市中级人民法院（2005）清中法行终字第48号。

2.案由：不服行政不作为案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：郑某，女，29岁，汉族，死者叶某4妻子。
原告（上诉人）：叶某，女，31岁，汉族，死者叶某4女儿。
原告（上诉人）：叶某1，女，30岁，汉族，死者叶某4女儿。
原告（上诉人）：叶某2，男，28岁，汉族，死者叶某4儿子。
原告（上诉人）：叶某3，男，26岁，汉族，死者叶某4儿子。
原告（上诉人）：郑某，女，10岁，汉族，死者叶某4继女。
法定代理人：郑某，郑某的母亲。
被告（被上诉人）：阳山县公安局。
法定代表人：林某，该局局长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广东省阳山县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴海发；审判员：陈彩霞、杨国良。
二审法院：广东省清远市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：魏成松；审判员：汤伟元、孙铁夫。

6.审结时间
一审审结时间：2005年7月22日。
二审审结时间：2005年9月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被害人叶某4承包阳山县黎埠镇水井林场面积约2 300亩，大村村部分村民眼红，于2005年3月15日10时许，以邓泉、邓木城等人及大村村干部为首带领村民100多人持械到叶某4承包的水井林场闹事，叶某4于当日10时22分用自己手机（1xxxxxxxxxx7）拨打黎埠镇派出所的电话（0763—7322369）报警，10时26分拨打阳山县公安局110报警，10时36分再次拨打黎埠镇派出所报警，10时52分拨打黎埠镇政府电话（0763—7322333）。

2.原告叶某等人诉称：由于阳山县公安局及黎埠镇派出所多次接警后迟迟不出警，当日叶某4被殴打致死，被告难辞其咎，被告不履行人民警察法所赋予的法定职责，请求法院判决被告行政不作为违法，并向原告赔偿被害人叶某4抢救费、死亡赔偿金、丧葬费、抚养费及水井林场损失共879 211.20元。

3.被告阳山县公安局辩称：2005年3月15日10时30分，阳山县公安局110指挥中心接到1xxxxxxxxxx7（叶某4手机）电话报警后，即通知黎埠镇派出所组织民警前往处警，不存在原告所称：“接警后过了三个半小时才到现场”的事实。请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
经一审审理查明：2005年1月31日，叶某4与阳山县黎埠镇南村村委会大村村民因林场属地发生争议，当日黎埠镇政府组织工作组到场处理。2005年3月5日，黎埠镇政府发出《关于叶某4承包开发水井林场与南村村委会大村村民属地争执纠纷处理的通知》，责令叶某4停止开发，不要在争议地再种植果树。但叶某4不听，仍在争议地种植果树。2005年3月15日上午约10时，阳山县黎埠镇南村村委会大村村约100名村民因不满叶某4在双方争执的林地上种植果树等问题，前往叶某4承包的水井林场拔果苗、砍树，双方因此发生争吵。叶某4于当日10时21分3秒打电话告知其胞弟瑞某、柯某有村民闹事并叫他们前往水井林场。在此同时，叶某4于当日10时22分用其手机（1xxxxxxxxxx7）拨打黎埠镇派出所的电话（0763—7322369）报警，10时26分用同一手机向被告阳山县公安局110报警，请求被告派人来处理。叶某4于10时36分再次拨打黎埠镇派出所的电话，10时52分拨打黎埠镇政府的电话（0763—7322333）请求派人来处理。瑞某于3月15日上午10时21分03秒接到叶某4的电话后就骑摩托车上去，而柯某则与叶亮明、海某、陈某、何某、邱某共六人坐农用车随瑞某之后前往水井林场。瑞某约于11时30分去到水井林场，刚到时见到叶某4在围栏出口与村民争吵，骑摩托车经过林场工棚时见到叶某4手拿一把“半斩镰”走出工棚围栏外与大村村民互相殴打，瑞某将摩托车放好约一分钟回头一看，见叶某4已被村民打倒在地上。瑞某冲到叶某4那里与村民殴打时，被石头砸到后脑受伤，也倒在地上。大村村民见叶某4、瑞某已倒在地上就停手了。随瑞某之后赶到的柯某等人将叶某4、瑞某抬上车，由邱某等人送他们去黎埠医院救治。柯某、海某、陈某等人留在林场。而被告阳山县公安局“110指挥中心”于当日10时30分接到叶某4的报警后即刻打电话通知了当地黎埠镇派出所民警处警。由于当日派出所只有民警黄某、金某、陈某1值班，其余民警参加由县政府组织开展的整治非法矿山专项行动，值班民警金某接警后，由于当时派出所没有车辆，即向派出所指导员黄某汇报。黄某叫其向镇政府有关领导汇报，并安排金某联系当地交警中队给予车辆及人员支持。金某于当日11时30分联系到黎埠交警中队的治安员邓土金，邓土金即与中队治安员杨国辉一起开中队粤R9624警车到派出所接金某等人前往水井林场。约近12时到达了现场，此时叶某4、瑞某已被其亲属送往黎埠医院救治，村民已自行散去。派出所民警即口头向现场的群众了解情况后将留在现场的柯某、海某、陈某等人带回派出所调查，于当日12时34分在黎埠镇派出所开始对柯某作第一份询问笔录。被告随后又对瑞某做询问笔录。对此，证人瑞某、柯某在出庭作证时对被告所提供对其所作的询问笔录无异议，是其看过并是其签名的。叶某4于当日12时在黎埠医院救治，后转连州市人民医院救治，于当日下午因伤重救治无效死亡。被告对此事件正在侦查阶段。2005年6月10日，叶某4的近亲属即原告人以被告不及时出警为由向本院提起行政诉讼，要求确认被告行政不作为违法，并要求被告赔偿叶某4抢救费8 000元，叶某4的死亡赔偿金、丧葬费320 480元，抚养继女郑某生活费50 731.2元，林场损失50万元，合计879 211.2元。又经查黎埠派出所至水井林场约15公里山路。
以上事实有证人证言、电话记录和询问笔录证实。

（四）一审判案理由
阳山县人民法院认为：维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为是公安机关的法定职责。《110接处警工作规则》第十条规定：“110报警服务台应当及时下达处警指令，公安机关各业务部门、基层单位和人员必须服从110报警服务台发出的处警指令，不得推诿、拖延出警，影响警情的处置。”被告阳山县公安局110于2005年3月15日上午10时30分接到叶某4的报警后即指令当地黎埠镇派出所处警。黎埠镇派出所值班民警金某接警后马上向有关领导汇报情况并根据领导指令联系当地交警中队的人员，因此，民警于当日近12时才赶到事发现场，并于当日12时34分将在事发现场的柯某等人带回派出所对该事件马上进行调查了解，对此有被告方民警询问柯某等的笔录为证，由此证明被告接警后已按照有关法律法规规定履行了自己的法定职责。被告行政已作为的事实清楚，证据充分，本院予以确认。原告起诉认为被告未及时出警，是行政不作为，因法律法规对农村和山区的出警时间未有明确的规定，因此原告的主张没有法律依据。本院不予采纳。对原告要求被告赔偿叶某4的抢救费8 000元，死亡赔偿金、丧葬费320 480元，原告郑某的抚养费50 731.20元，合共379 211.20元，本院依法不予支持。且由于叶某4不听从黎埠镇政府的通知在争议地种植果树引发该事件的发生，其本人又参与斗殴，对此叶某4本人也负有一定的责任。又原告要求被告赔偿叶某4承包的水井林场财产损失50万元，因水井林场的经济林及果树在被告接警前已被损毁，与被告无因果关系，被告无相应的责任，因此对原告所提出的该项赔偿请求，本院也依法不予采纳。

（五）一审定案结论
阳山县人民法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的”和第二十七条第（三）项“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”的规定，判决：
驳回原告叶某、叶某1、叶某2、叶某3、郑某、郑某的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人叶某等人诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。
（2）被上诉人辩称：一审事实认定清楚，适用法律正确，请予维持。

2.二审事实和证据
清远市中级人民法院经审理查明：2005年3月15日，受害人叶某4在争议的阳山县黎埠镇水井林场种植果树时，与前来制止的该镇南村村委会大村村约100名村民发生争吵。10时许，叶某4打电话告知其胞弟瑞某、柯某有村民闹事，叫他们前往水井林场。并用手机向被上诉人阳山县公安局黎埠镇派出所报警。10时26分，又用同部手机向被上诉人阳山县公安局110报警，请求被告派人来处理。10时36分，叶某4又再次向黎埠镇派出所报警。10时30分，被上诉人阳山县公安局“110指挥中心”接到叶某4的报警后，立即打电话通知下属黎埠镇派出所处警，值班民警金某接警后，即向派出所指导员黄某汇报。黄某听完汇报后，即叫其向镇政府有关领导汇报和联系当地交警中队给予车辆及人员的支持。得到领导的指示和有关单位支持后，11时30分，派出所民警金某和黎埠交警中队的治安员邓土金、杨国辉一起前往案发现场。12时许，到达了现场。此时叶某4、瑞某已被其亲属送往黎埠医院救治，村民已自行散去。民警向现场的群众了解情况后，将留在现场的柯某、海某、陈某等人带回派出所协助调查。叶某4在黎埠医院救治后，转连州市人民医院救治，当日下午救治无效死亡。2005年6月10日，上诉人叶某、叶某1、叶某2、叶某3、郑某、郑某以被上诉人阳山县公安局接到报警后不及时出警为由，向原审法院提起行政诉讼，要求确认被上诉人阳山县公安局行政不作为，并要求赔偿叶某4抢救费8 000元，叶某4的死亡赔偿金、丧葬费320 480元，抚养继女郑某生活费50 731.20元，林场损失50万元，合计879 211.20元。

3.二审判案理由
清远市中级人民法院认为，被上诉人阳山县公安局“110指挥中心”接到报警后，及时向下属黎埠镇派出所下达出警令，黎埠镇派出所接到指挥中心的指令和当事人的报警后，认为该案是民事纠纷引起的群体性械斗事件，涉及的人数多、政策性强，需要慎重处理，便及时向当地党委政府汇报和求援，得到指示和答复后，便及时出警，整个过程均不存在不作为的情况，虽然警察到达案发现场的时间长了点，但法律、法规并未规定乡村人民警察的出警时间。故上诉人叶某、叶某1、叶某2、叶某3、郑某、郑某提出被上诉人阳山县公安局不作为，要求赔偿理由不充分，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。

4.二审定案结论
清远市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案是诉县公安局行政不作为及赔偿案件，主要涉及以下几个问题：
1.不作为行政诉讼案中原告的举证责任问题。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，可见行政诉讼案件的举证责任一般在被告。但对于原告诉被告不作为案件中，原告在行政程序中曾提出过申请等事实的举证责任就在于原告。行政不作为案件分为两类：一是经相对人申请后行政机关不作出具体行政行为；另一类是行政机关应依职权主动作为而不作为。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《规定》）第四条第二款规定：“在起诉被告不作为案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的……”一般人认为，对依职权不作为案件的举证由被告负责，免除原告的举证责任。笔者认为，对依职权不作为案件的举证责任方面，原告仍应承担一定举证责任。本案中公安机关的法定职责是制止犯罪、维护群众生命财产安全，但是，如果公安机关没有接到处警的通知，就无法知道有危害的事件发生，也不可能走进偏远的山区进行巡逻，这样，怠于履行职责时要求公安机关承担不作为责任显然不合常理。而若按《规定》第四条第二款的规定执行，公安机关就处于一种不知如何进行举证的尴尬境地。因此对此类情况，原告仍应承担一定的举证责任。作为本案的原告，提供电话清单证明其已向公安机关提出了申请出警的证据，则承担了其应负责举证的责任。因此，对于不作为的案件，不一定都适用举证倒置，仍应适用“谁主张，谁举证”的原则。
2.迟延出警是否构成不作为问题。
《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”本案中，县公安机关“110指挥中心”接到被害人的报警后，即令由离事发地点较近的黎埠镇派出所派员处警，也就是说，“110指挥中心”已作出了法定职责的行政行为，但是，由于受处警的实际情况及其他原因影响，处警的时间受到了一些的阻滞，不能及时处警，待处警的干警到现场时，不想出现的局面已发生。按照公安部制定的《公安派出所执法执勤工作规范》第五十五条第一款第（一）项规定：“接到出警指令后，在城市5分钟内到达现场，在农村以最快速度到达现场。”但此规定并没有对农村现场到达时间作出规定。事实上，黎埠镇派出所接到出警指令后，已作了相关的准备并履行了出警的职责，因此，法院不应确定其行政不作为。
3.原告的财产损失是否应由被告承担赔偿责任的问题。
行政机关承担行政赔偿责任前提条件必须是由于行政机关的行为违法且给当事人的合法财产造成了损失。本案被告阳山县公安局已作出了行政行为，并没有违法。对原告要求被告承担叶某4的死亡的相关损失费没有法律依据。另一方面，作为被害人叶某4不听从黎埠镇政府的通知在争议地种植果树而激化矛盾，是使案件发生的导火线，叶某4本人也要承担相关的责任。而原告要求被告赔偿林场的损失问题，由于原告水井林场的损失与被告出警行为没有本质的、必然的因果关系。因此，对本案原告的索赔请求法院依法驳回是正确的。
（广东省阳山县人民法院　黄永忠）