（一）首部

1.判决书字号：江苏省兴化市人民法院（2006）兴行初字第23号。

2.案由：不服行政处罚。

3.诉讼双方
原告：李某，女，汉族，兴化市人。
原告：杨某，男，汉族，兴化市人。
共同委托代理人：付桂茂，江苏扬州日出律师事务所律师。
被告：江苏省兴化市昌荣镇人民政府。
法定代表人：朱某，该镇镇长。
委托代理人：盛年庆，江苏泰州四牌楼律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省兴化市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：卞文斌；审判员：何卫民；代理审判员：徐开勇。

6.审结时间：2006年12月8日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
兴化市昌荣镇人民政府于2006年8月10日作出限期拆除通知书，认定李某户南扩（封走廊）建筑属违章乱建。根据镇政府统一要求，限李某户在2006年8月10日24时前自行拆除违法建筑，否则镇政府将会同有关部门予以强制执行。

2.原告诉称
被告兴化市昌荣镇人民政府在2006年8月2日、2006年8月10日向原告作出限期整改通知书和限期拆除通知书。被告作出限期拆除通知书之前，未依据《行政处罚法》的规定，告知原告依法享有的陈述、申辩权及作出行政决定的事实、理由和依据，故限期拆除决定依法不成立，是违反法定程序的具体行政行为，依法应予撤销。被告认定原告李某户南扩（封走廊）建筑属违章乱建，无事实依据。事实上原告的住宅建筑是按照建设工程规划许可证的四至所建，有合法的建筑手续，并非违章建筑。且被告兴化市昌荣镇人民政府在行政复议决定未生效的情况下已擅自将本案讼争的建筑物拆除，该拆除行为是违法的。综上，被告作出限期拆除的行为是违法的，请求依法撤销被告的限期拆除决定。

3.被告辩称
原告李某、杨某违法建设事实清楚，证据确凿充分。两原告以其持有的1995年11月30日建设工程规划许可证作为其擅自南扩走廊行为合法性的依据不能成立。该证扩建底层面积仅为20平方米，原房占地面积仅为24.8平方米，原告李某合法占地面积为57平方米。现原告李某实际占地面积为 67.3平方米。经查，与其同户型相连户的房屋改扩建，都办了审批手续，扩建方向都是向东延伸，原告李某有东扩的事实。故争议标的南扩（封走廊）建筑为未履行任何审批手续的违章搭建。有原告李某建设工程规划许可证、戴某等人证词、土地使用权证等为证。被告的行政行为合法有据，行为适当。依照《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十七条、第三十一条、第三十四条的规定，兴化市昌荣镇人民政府对镇区域内的公共场所存在的违章现象进行了清理。兴化市昌荣镇人民政府有权依据上述法条对原告的违章构筑物和其他设施责令限期整改，限期拆除。被告的行为得到了广泛的支持，在近200户整改对象中除原告一户外都已自觉实施了整改拆除。被告在实施对原告的行政行为过程中，做了大量的工作，并对行政程序中的瑕疵进行了弥补完善。原告提出申请复议进入行政复议程序后，行政机关严格履行了各项行政行为的程序性规范。故被告的行政行为初始简易程序中的瑕疵已得到纠正，对原告未造成损害。综上所述，原告诉请无事实依据，原告擅自在本镇兴建构筑物，未领取相关合法手续事实清楚，被告对原告实施处罚的行政行为合法有据，依法应予维持。

（三）事实和证据
江苏省兴化市人民法院经公开审理查明：2006年8月，被告兴化市昌荣镇人民政府对镇区范围内违法建设进行整治。2006年8月10日，被告兴化市昌荣镇人民政府经调取原告李某在1995年11月30日领取的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，并向当时发证人戴某核实有关发证情况，认定原告李某户南扩（封走廊）建筑属违章乱建，并于当日作出限期拆除通知，限原告李某户在2006年8月10日24时前自行拆除违法建筑，否则镇政府将会同有关部门予以强制执行。原告不服，在2006年8月14日向兴化市人民政府提出行政复议。兴化市人民政府于2006年 8月30日作出复议决定，维持被告的限期拆除决定书。原告不服，诉至本院。
另查明，原告李某户南扩（封走廊）建筑，在兴化市人民政府行政复议决定下达后，已被兴化市昌荣镇人民政府强制拆除。
上述事实有下列证据证明：
1.1994年12月25日原告李某的土地使用权证，证明原告具有合法土地使用权的面积为57平方米，对扩封走廊所占用土地不具有合法使用权；
2.原告李某住宅平面图，证明原告占地面积（不含扩封走廊所占用土地面积）为67.3平方米，已超过合法面积，所封走廊位于住宅南侧；
3.2006年9月20日证人王某出具的书面证词，证明原告补办手续系向东扩建，而非扩封走廊；
4.证人王某出庭所作证言，证明镇有关人员在2006年8月10日上午曾向当时给原告李某颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的原村建工作人员戴某调查核实有关李某户1995年扩建情况；
5.1995年11月30日原告李某建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，李某、杨某北邻易某、朱某1建房申请表及易某建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，证明所载“四至”表述含义相同，同幢相连房都是向东扩建；
6.2000年1月24日杨某的村镇工程建设许可证，“四至”载明“北至巷道”，“巷道”与所封“走廊”位置重合；
7.照片12张，证明标的物现场状况；
8.限期拆除通知书；
9.行政复议决定书。

（四）判案理由
江苏省兴化市人民法院经审理认为：被告兴化市昌荣镇人民政府根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十七条、第三十四的规定，具有对本镇镇区公共场所内未经批准擅自修建临时建筑物、构筑物和其他设施的行为进行行政处罚的法定职权。被告兴化市昌荣镇人民政府于2006年8月10日针对原告李某作出限期拆除通知的具体行政行为，属于行政处罚类行政行为，在作出限期拆除通知之前应按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二的规定向原告李某告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知原告李某依法享有的权利。但被告兴化市昌荣镇人民政府在作出限期拆除通知之前，未依法向原告李某告知给予行政处罚的事实、理由和依据，且未告知原告依法享有的陈述、申辩权；在作出的限期拆除通知书中未援引法律依据。故被告兴化市昌荣镇人民政府于2006年8月10日针对原告李某作出限期拆除通知的行政行为程序违法，且未适用法律。因原告李某对其封走廊部分（巷道）无土地使用权，且在1995年11月30日领取的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的“四至”与实际建设相矛盾，原告杨某2000年1月24日在讼争的建筑物南侧建设时领取的村镇工程建设许可证的“四至”上亦载明“北至巷道”，故原告主张其南扩（封走廊）建筑是按照建设工程规划许可证的四至所建的合法建筑物，缺乏事实依据，本院依法不予采纳。因原告李某户南扩（封走廊）建筑，已被兴化市昌荣镇人民政府强制拆除，判决撤销被告兴化市昌荣镇人民政府于2006年8月10日针对原告李某作出的限期拆除通知或确认该行政行为无效已无实际意义，故本院依法确认其作出限期拆除通知行为违法。

（五）定案结论
江苏省兴化市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，作出如下判决：
确认兴化市昌荣镇人民政府2006年8月10日针对原告李某作出的限期拆除通知违法。
案件受理费100元，其他诉讼费用780元，由被告兴化市昌荣镇人民政府负担。
宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

（六）解说
1.关于限期拆除通知的性质界定
本案被告对本镇镇区公共场所内未经批准擅自修建临时建筑物、构筑物和其他设施的行为进行行政处罚具有法定职权，原告对南扩（封走廊）建筑未能提供建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，被告责令原告限期拆除，本应无可非议。但被告作出的限期拆除通知没有援引法律依据，其究竟是行政处罚、行政强制措施抑或行政强制执行行为，则值得探究。
行政处罚是指行政主体对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所给予的行政制裁。行政强制措施是指行政主体在行政管理过程中为防止、控制或制止违法行为的发生和危害事态的扩大，以及为查明案件事实，依法针对特定的公民、法人或其他组织采取的暂时性限制其人身、财产或其他权益的临时性强制行为。行政强制执行行为是指公民、法人或其他组织无正当理由拒不履行法定义务，有关行政主体依法采取必要的强制措施，迫使行政相对人履行义务或实现与履行义务相同状态的行政执行行为。比较三种不同的行政行为，不难看出：行政处罚旨在剥夺行政相对人的某种权利，是行政主体在查明案件事实后针对违法者作出的具有惩罚、制裁性质的处理，其程序要求严格、烦琐；行政强制措施的实质是行政主体在行政管理执法活动中采取的一种临时性措施，旨在限制相对人的某种权利，并非对相对人作出实质性、结论性的处理，其既可以针对违法者，也可以针对违法嫌疑人，因其只是一种临行性限制措施，故程序要求相对简单；行政强制执行的前提是必须先有行政处理决定，且行政相对人不履行该行政决定，而由行政主体采取强制手段予以执行，其目的在于迫使相对人履行义务或达到义务履行的状态。
就本案而言，限期拆除通知送达之前，涉案建筑物已经建成使用，谈不上什么防止、控制或制止违法行为的发生和危害事态的扩大，无须采取行政强制措施；且被告作出限期拆除通知之前，对涉案建筑物并无其他行政处理决定，显然不是行政强制执行。限期拆除通知是被告针对原告涉案建筑物作出的，其目的在于剥夺原告享有的对该建筑物的“财产权利”，不仅具备行政处罚的法律特征，而且与《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十四条规定的限期拆除的行政处罚种类相吻合。因此，受案法院认定被告作出限期拆除通知的具体行政行为属于行政处罚类行政行为是正确的。
2.关于本案判决方式的选择适用
《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第四十一条规定，行政机关及其工作人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。行政行为若不成立则必然无效。本案被告在作出限期拆除通知之前，未依法向原告告知给予行政处罚的事实、理由和依据，亦未告知原告依法享有的陈述、申辩权，在作出的限期拆除通知书中又未援引法律依据，其程序严重违法是显而易见的。通常情况下，法院应当适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认无效。
无效行政行为的法律特征是自始无效，从一开始就没有公定力，行政相对人无须服从。类似于无效行政行为的是可撤销的行政行为，可撤销的行政行为在被法院等权威机构撤销之前被推定为有效，其具有公定力，公民无权根据自己的判断而不服从。如果行政行为尚未强制执行，人民法院判决确认无效或者撤销后，自然不存在执行问题。但如果行政行为业已强制执行，人民法院判决确认无效或者撤销后，则存在恢复当事人的合法权益问题。当事人的某些合法权益事后是可以恢复的，如被执行的罚款、没收的财物等，可以通过返还财产的方式进行。然而，如拘留、销毁、拆除等具体行政行为，一旦被强制执行，与殴打、砸毁等事实行为一样，判决撤销也好，判决确认无效也罢，都无法恢复当事人的合法权益，而只能通过判决确认违法后，给予国家赔偿，以抚慰当事人身心创伤，弥补当事人的财产损失。本案涉案建筑物诉前已被强制拆除，受案法院考虑判决撤销被告作出的限期拆除通知或确认该行政行为无效已无实际意义，依法确认被告作出的具体行政行为程序违法是合法、合情、合理的。
（江苏省兴化市人民法院　卞文斌　徐开勇）