（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省常州市钟楼区人民法院（2005）钟行初字第123号。
二审判决书：江苏省常州市中级人民法院（2006）常行终字第37号。

2.案由：不服宗教行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：林某，男，无业，住江苏省常州市。
委托代理人（一审）：王勇，北京市汉衡律师事务所律师。
委托代理人（一审）：杨朋，北京市汉衡律师事务所律师助理。
委托代理人（二审）：李月胜，北京市汉衡律师事务所顾问。
被告（被上诉人）：常州市民族宗教事务局，住所地：江苏省常州市北大街17号中亚大厦。
法定代表人：须某，该局局长。
委托代理人：张某，男，该局工作人员。
委托代理人：徐晋庥，江苏常州延陵律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省常州市钟楼区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋磊华；审判员：钱慧南、高琪。
二审法院：江苏省常州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王碧野；审判员：施义、许岗。

6.审结时间
一审审结时间：2005年12月14日。
二审审结时间：2006年3月1日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告常州市民族宗教事务局（以下简称市宗教局）于2005年6月21日以原告进行非法宗教活动，违反《宗教事务条例》第二十条第二款的规定，根据《宗教事务条例》第四十三条第二款，给予原告责令停止活动，没收违法所得936元，并处2 808元罚款的行政处罚。

2.原告诉称
原告信仰基督教多年，周围信徒有时在原告家中祷告唱诗、读经。被告对原告处以行政处罚，原告认为被告处罚的事实不清，违反法定程序，运用法律错误，侵犯了原告的合法权益，故请求法院撤销处罚决定并判令被告退还罚没财物936元及录像带一盘。

3.被告辩称
（1）根据林某本人的笔录及其他旁证反映，林某通知人员参加活动、提供活动场所、架设摄像机拍摄活动情况及设置奉献箱接受宗教性捐赠的违法事实清楚。（2）对林某的行政处罚适用法律正确，符合法定程序。请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
江苏省常州市钟楼区人民法院经公开审理查明：2005年5月19日，原告未经常州市宗教事务部门批准在其居住的常州市花园路丰华苑×号屋内组织25名信徒从事唱诗、祷告、读经等活动，参加活动的信徒之间并不完全认识。为解决参加活动的信徒的祷告、读经、伙食等方面的支出费用，原告在其住所设立奉献箱一个，接受信徒的捐献。同日，被告根据举报受理立案，并派员到现场执法，当场制作了现场检查记录，该记录由林某署名。在现场，被告暂扣了奉献箱一个（内有奉献款936元）和录像带一盘（录有放映当天宗教活动的内容），并当场出具了证据先行登记保存单。同月24日，经被告集体讨论拟给予原告行政处罚，并于同日以挂号信方式向原告发出了行政处罚告知书，告知原告有权进行陈述申辩和听证质证的权利。同月30日，被告又以挂号信的方式向原告送达了行政处罚听证通知书，通知原告于2005年6月7日举行听证会，6月7日，原告缺席听证会，6月21日，被告依法对原告作出上述行政处罚决定，并于次日向原告进行了邮寄送达。2005年8月19日，原告申请行政复议。同年10月14日，常州市人民政府作出了维持原行政处罚决定的常政复决字（2005）第47号行政复议决定。
上述事实有下列证据证明：
1.案件受理登记表、立案审批表、案件处理审批表、重大行政处罚案件讨论记录、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书及送达回证、行政处罚听证笔录、行政处罚听证意见书、行政处罚决定书及送达回证、国内特快专递邮件详情单，证明被告处罚程序合法；
2.讯问笔录、调查询问笔录、现场检查记录、证据先行登记保存单、光盘、现场照片，证明被告作出的处罚决定事实清楚；
3.行政复议申请书、提出答复通知书、行政复议决定书；
4.行政处罚决定书；
5.证据先行登记保存单；
6.行政复议决定书；
7.林某的身份证。

（四）一审判案理由
江苏省常州市钟楼区人民法院经审理认为：根据《宗教事务条例》第五条的规定，市宗教局依法具有管理宗教事务的行政职能。市宗教局对林某所处的责令停止活动是对其违法行为的纠正，并非行政处罚。庭审中，林某自认在其居住房屋内组织25名非亲戚、邻居、朋友等信徒参加了宗教活动，且事实上也未经常州市市宗教事务部门批准，其行为显属违法。奉献款是林某通过组织非法宗教活动而自行筹集的，林某提出的该款是用于帮助贫困家庭缺乏证据证明，市宗教局认定上述款项属于林某违法所得并无不当。《宗教事务条例》第四十三条第二款规定，宗教事务部门对情节严重的违法行为可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。市宗教局的处罚并未超出法规规定的幅度。

（五）一审定案结论
江苏省常州市钟楼区人民法院依照《宗教事务条例》第二十条第二款、第四十三条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持被告市宗教局于2005年6月21日作出的常民宗罚字（2005）3号行政处罚决定。案件受理费160元，其他诉讼费60元，合计220元，由原告林某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
参加聚会的25人有的是上诉人的亲戚，有的是上诉人的朋友，上诉人家里的这种聚会应属典型的家庭聚会。被上诉人的证据不能证明聚会的25人全部是上诉人叫来的，且上诉人当时因病并不在聚会现场，故该次聚会不是上诉人组织和主持的。上诉人收取的奉献款是为了解决聚会人员的伙食费，不是为了谋取私利，不属违法所得。证据先行登记保存属于行政处罚的程序行为，不是事实行为。根据《宗教事务条例》第四十条的规定及被上诉人的行政处罚决定，责令停止活动依法应属行政处罚。上诉人的行为没有任何社会危害性，被上诉人对上诉人处以3倍的最高处罚显失公正。综上，原审判决认定事实不清，主要证据不足。请求二审撤销原审判决，本案的诉讼费由被上诉人承担。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
林某组织的宗教活动人数达25人之多，且是以非家庭成员为主，活动形式也超出了一般家庭聚会的习惯。参加聚会的信徒是由林某本人通知，并以其住所地为场所，聚会期间，由林某提供食宿，且林某在接受调查询问时对组织非法宗教活动的行为供认不讳，故被上诉人和原审认定林某组织非法宗教活动证据充分。根据《宗教事务条例》第二十条第二款的规定，林某在家中组织宗教活动，设置奉献箱，接受宗教性捐赠的事实清楚，被上诉人认定奉献箱中的奉献款为非法所得并无不妥。证据先行登记保存应属事实行为，其与行政处罚是两个不同的具体行政行为。责令停止活动是对违法行为的纠正，并非行政处罚。林某组织的此次非法宗教活动时间长、内容齐全、层次较高，活动的目的在于提高他们组织非法宗教活动的能力和水平，其行为严重扰乱了国家的宗教管理秩序，具有明显的社会危害性，据此，被上诉人给予其3倍罚款的处罚是适当的。综上，请求二审维持原判。

2.二审事实和证据
江苏省常州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
江苏省常州市中级人民法院经审理认为：（1）根据《宗教事务条例》第五条及第四十三条第二款的规定，市宗教局在其行政管理区域内具有对组织非法宗教活动的组织和个人进行行政处罚的法定职权。（2）双方当事人对原审判决认定的事实无异议，本院予以确认。《宗教事务条例》第二十条第二款规定：“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献。”根据市宗教局提供的被调查询问人为林某的调查询问笔录、被讯问人分别为张丽琴、倪玉英的讯问笔录及现场检查记录等证据，结合原审判决认定的事实、林某在一、二审庭审中的陈述，市宗教局认定林某未经批准组织信徒进行宗教活动，在活动场所设置奉献箱接受信徒的捐献款的基本事实清楚，其由此认定林某属非法组织宗教活动并无不当。同时，根据以上事实，林某组织的此次宗教活动内容和形式与教徒在自己家里过宗教生活，参加的人以自己家庭成员为主，有时有个别亲戚、邻居参加，活动内容和形式也比较简单的家庭聚会明显不同，故上诉人提出的本案所涉宗教活动应属典型的家庭聚会的上诉理由本院不予采信。（3）《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。”据此，证据先行登记保存是行政机关对于可能灭失或者以后难以取得的物证材料，采取登记收存等方法，以保持其证明作用而采取的一种证据调查措施，并非行政处罚的法定程序。本案被登记保存的奉献箱、录像带属物证，且对本案案件事实有证明作用，为保证该两物证的真实性及证明效力，市宗教局对上述证据采取登记保存并予以保管并不违反上述法律的规定。二审庭审中，上诉人明确其对市宗教局在本案中采取的证据先行登记保存无异议。至于上诉人提出的市宗教局未在7日内对上述物证登记保存作出处理决定问题，因本案上诉人的诉请是请求撤销市宗教局的行政处罚决定，上诉人并未对市宗教局未在7日内作出处理决定的行为提起行政诉讼，故上诉人认为的证据登记保存逾期未作处理决定问题，不属本案审查范围，该行为是否合法也不影响本案被诉行政处罚决定的合法性。（4）责令停止活动仅是市宗教局为确保宗教管理秩序，而对林某作出的要求其履行停止组织非法宗教活动义务的命令，该命令并不具有制裁性，依法不属于行政处罚。因责令停止活动不属于行政处罚，市宗教局未在行政处罚告知书中将责令停止活动列入拟对林某作出的行政处罚内容是可以的。（5）林某组织的此次非法宗教活动的时间较长，人数较多，其行为侵害了宗教管理秩序，市宗教局据此认定其行为属情节严重而对其作出3倍的罚款并不违反《宗教事务条例》第四十三条第二款的规定。综上，市宗教局作出的行政处罚决定基本事实清楚，程序合法，原审判决予以维持是正确的。

4.二审定案结论
江苏省常州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费140元，由上诉人林某负担。

（七）解说
本案系我市因宗教管理引起的首例行政诉讼案件。由于宗教管理的复杂性和政治敏感性，故该诉讼引起了多方关注。该案主要有以下几个问题值得探讨。
1.如何理解非法宗教活动及其与教徒家庭聚会的区别
何谓宗教活动?对宗教活动的理解理论上有广义和狭义之分。广义上的宗教活动包括信教群众集体进行的宗教活动和信徒个人进行的宗教活动。狭义上的宗教活动主要是指信教群众集体进行的宗教活动。宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员以及信教群众在国家有关法律、法规和政策范围内，按照各宗教的教义、教规和传统习惯，在宗教活动场所及信教群众在自己家里进行的诵经、祈祷、讲经、讲道等活动，都属于正常的宗教活动。《宗教事务条例》第三条规定：国家依法保护正常的宗教活动。宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。第十二条规定：“信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。”第二十条第二款规定：“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献。”据此，正常的宗教活动受法律保护。开展宗教活动必须遵守法律、法规和规章。信教公民举行的集体宗教活动，一般应当在依法登记的宗教活动场所内进行，由宗教组织和信教群众自己来办理。非经依法成立的宗教团体组织宗教活动及在未经依法登记的宗教活动场所内举行宗教活动即为非法宗教活动。本案中，首先，林某居住的本市花园路丰华苑5号房屋未经本市宗教事务部门批准为宗教活动场所；其次，林某不是合法的宗教团体；第三，林某在其居所内私自设立奉献箱，接受信徒的捐献。因此，林某在本案中组织并不完全认识的25名信徒在其居住的房屋内从事唱诗、祷告、读经等活动，其行为违反了上述条例的规定，依法应定性为非法组织宗教活动。
信徒家庭聚会一般是指一个家庭的成员聚集在自己家里过宗教生活。由此，非法宗教活动与家庭聚会具有本质的区别：（1）性质不同。前者具有公众性，其面向的是广大的信徒；后者具有家庭性，其面向的是家庭成员或少数亲戚、邻居。（2）活动的内容和形式不同。前者包括了诵经、祈祷、讲经、讲道等各种宗教活动，而后者一般只作念经祷告。（3）目的不同。非法宗教活动有的是为了破坏社会秩序、损害公民身体健康，有的是为了破坏国家统一和各民族的团结，有的是为了个人的私利。而家庭聚会仅是教徒根据其信仰在自己家里过宗教生活，其目的仅是过宗教生活，满足其宗教信仰。根据本案查明的事实，林某组织的宗教活动的参加人员是非亲戚、邻居、朋友等信徒，而不是以家庭成员为主，且人数较多，有25人；活动的内容和形式也不仅是祷告，而且包括了唱诗、祷告、读经、讲道等；活动也不单纯是为了过宗教生活，满足宗教信仰。仅从本案表面事实，其设立奉献箱，接受信徒的捐献这一点，就可看出其活动的目的有别于家庭聚会。因此，本案林某组织的宗教活动依法应属非法宗教活动，而不是家庭聚会。市宗教局作出的处罚决定定性准确。
2.关于责令停止违法活动的性质
《宗教事务条例》第四十三条第二款规定：“非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门责令停止活动；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。”本案审理中，对该条规定的责令停止活动的性质，即是否属于行政处罚存在不同意见。
笔者认为，第一，行政处罚是指行政机关和法律法规授权的组织，基于行政管辖职权，对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织所实施的行政惩戒。因此，行政处罚对实施惩戒的主体来说是一种制裁性行政行为，对承受惩戒的主体来说是一种惩罚性的行政法律责任。行政处罚的一个重要特性，即其具有行政惩戒性，其目的是惩戒违法、警戒和教育违法者并预防新的违法行为发生。责令停止活动仅是行政机关责成、命令违法行为人改正错误、自觉履行行政法上义务的一种行政行为，该种行政行为仅是行政机关要求违法行为人停止或中止违法行为的一种命令行为，其不具有惩戒性和制裁性，不具备行政处罚的特点，该行为只是更有效地促进了行政处罚的法律效果。
第二，《行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作了明确的规定，该条并未将责令停止活动归类于行政处罚的种类。
第三，《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”该条规定实际将责令违法行为人改正错误的行政行为和行政处罚予以了法律上的区分。综上，笔者认为，《宗教事务条例》第四十三条第二款规定的责令停止活动仅是根据《行政处罚法》第二十三条的规定，要求宗教管理部门在对违反宗教事务条例的违法行为人作出相关行政处罚时，为确保宗教管理秩序，而对违法行为人作出的要求其履行停止组织非法宗教活动义务的行政行为，该行为不具有惩戒性，依法不属于行政处罚。
（江苏省常州市中级人民法院　王碧野）