（一）首部

1.判决书字号：江苏省苏州市沧浪区人民法院行政判决书（2007）沧行初字第13号。

2.案由：不服工商行政登记。

3.诉讼双方
原告：张某，男，1954年9月25日出生，汉族，住江苏省苏州市。
原告：朱某，男，1956年5月3日出生，汉族，住江苏省苏州市。
原告：马某，男，1972年10月10日出生，汉族，住江苏省苏州市。
原告：刘某，男，1965年1月4日出生，汉族，住江苏省苏州市。
委托代理人：戴爱华，江苏省苏州市公大律师事务所律师。
委托代理人：赵力维，江苏省苏州市公大律师事务所律师助理。
被告：江苏省苏州市工商行政管理局，住所地：江苏省苏州市胥江路89号。
法定代表人：戴某，该局局长。
委托代理人：谢某、姜某，该局干部。
第三人：苏州市机泵设备有限公司，住所地：江苏省苏州市解放东路218号。
法定代表人：滕某，该公司董事长。
委托代理人：沈骥，江苏省苏州市海侨律师事务所律师。
第三人：孙某，女，1956年11月1日出生，汉族，住江苏省苏州市。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省苏州市沧浪区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姜志新；审判员：马文立；代理审判员：储郁美。

6.审结时间：2007年10月19日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告江苏省苏州工商行政管理局（以下简称苏州工商局）于2007年1月5日作出苏工商复字（2007）第1号行政复议决定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第三目和第五目之规定，决定撤销苏州工商行政管理局沧浪分局（以下简称沧浪分局）作出的受理行为和2006年8月3日作出的（沧）登记内驳字（2006）第1号登记驳回通知书。

2.四原告诉称
机泵公司于2003年12月17日被核准转制，有股东10名，注册资金50万元。2003年10月9日，机泵公司召开第一次股东会议，选举产生了由滕某、张某、朱某、马某、王某这5名股东组成的董事会。2003年10月22日，全体股东通过了公司章程，规定董事长为法定代表人，但未规定董事长的产生及更换办法。2003年11月15日，机泵公司第一次董事会会议选举滕某为董事长。2006年4月30日，机泵公司召开临时董事会会议，通过了罢免滕某、改选张某为董事长的决议。2006年5月8日，机泵公司又召开临时股东会会议，以54%的表决权通过了罢免滕某原董事长职务的决议。当日原告向沧浪分局递交变更登记申请。经多次补正后，沧浪分局于同年7月25日盖章签收。同年9月29日，原告得知沧浪分局以原告提交的材料不符合《公司登记管理条例》第二十七条第一款第（三）项为由，作出了（沧）登记内驳字（2006）第1号登记驳回通知书。为此，原告向被告提出行政复议申请，请求被告依法审查，尽快核准机泵公司法定代表人变更登记。2007年1月5日，被告作出苏工商复字（2007）第1号行政复议决定。
原告认为：
（1）沧浪分局的行政受理行为合法有效，被告对此予以撤销没有法律根据。理由是：1）公司登记机关对申请材料的审查是形式审查；2）原告的变更申请已被沧浪分局受理，并于2006年7月31日进入电脑流程，证明原告的申请材料齐全，符合法定形式；3）只要公司登记事项符合法律、行政法规规定，登记机关就应当受理并依法核准登记，无权干预公司内部事务；4）机泵公司对其董事长变更的决议合法有效，被告以机泵公司的章程未明确规定变更程序为由称其“无法判断”决议效力，认为机泵公司变更登记必须以修改章程为前提的观点不能成立。《公司法》第四十五条规定的立法本义是授权性的法律规定，不是强制性的法律规定；5）即使沧浪分局系认知错误未能一次性告知原告全部补正材料，在受理之后，材料不全的法律后果也不能转嫁原告承担；6）被告以《公司登记管理条例》第二十七条第一款第（三）项及国家工商行政管理总局《关于印发〈内资企业登记表格和内资企业登记申请材料规范〉的通知》规定为由，认为原告的申请材料不齐全，沧浪分局不应当受理的观点没有法律依据。国家工商行政管理总局的通知没有在国务院备案，不符合规章的要求。
（2）沧浪分局对原告变更登记申请后作出驳回登记的决定违反法律规定，被告对此予以撤销合法有据。
综上，原告诉请法院判决：（1）撤销被告行政复议决定书中“关于撤销沧浪分局受理的决定”；（2）维持被告行政复议决定书中“撤销沧浪分局的登记驳回通知书的决定”。

3.被告辩称
机泵公司章程只明确董事长为公司法定代表人，没有按《公司法》的要求规定董事长产生、更换办法。而机泵公司提交的以1/2以上多数免除原董事长、选举新董事长的临时董事会决议和以1/2以上表决权罢免原董事长、确认新董事长的临时股东会决议确立董事长产生办法，是不同的产生办法，两份决议的效力待定。沧浪分局对效力不确定的申请材料不应受理。登记机关只有等到机泵公司提供董事长产生、更换办法的章程后才能判定变更董事长是否符合公司章程规定，才能判定临时股东会产生的董事长有效还是临时董事会产生的董事长有效。机泵公司的申请属于申请材料不齐全，不符合法定形式，属于不予受理的情形，沧浪分局的受理行为不合法。《行政复议法》赋予复议机关全面审查的权力，复议机关应当对变更登记行为的全部环节进行审查。同时作为沧浪分局的上级机关还负有行政执法监督的职责，对执法监督中发现下级有违法行为，应当予以纠正。所以，被告撤销沧浪分局的受理行为合法。综上所述，原告要求撤销行政复议决定书中关于撤销沧浪分局受理行为的决定的请求是错误的，请求法院驳回原告的请求。

4.第三人述称
本公司认为张某等四原告作出的临时董事会决议和临时股东会决议均是非法无效的。请求法院依法驳回张某等四原告的全部行政诉讼请求。事实与理由如下：（1）《公司法》和本公司章程均规定公司董事长是本公司法定代表人。召集、主持股东会会议和董事会会议，代表公司签署文件是董事长的职权。本公司于2006年4月24日书面通知全体股东于2006年5月10日下午2点召开临时股东会议，讨论公司如何归还银行巨额逾期贷款，以及如何处理张某擅自以公司名义向银行贷款25万元充作自己在公司出资额及欠缴出资额38万元，损害公司和股东权益的违法行为。张某等原告的决议是非法无效的。（2）2006年5月10日，公司作出股东会决议，要求张某补交出资额。原告张某在公司给予的最后宽限期内没有支付欠缴的38.65万元出资额，且被公司查明其已交的出资额中有25万元是公司名下的银行贷款。四个原告加上孙某的认缴出资总额是205.75万元，仅占公司股东已认缴出资总额46%，所以四原告诉称其拥有公司54%的表决权是不符合事实的。（3）原告擅自作出的二项决议，已被公司5月10日的股东会决议、5月24日的董事会决议实质否定，不能成为公司的有效文件。本公司已决议撤销张某的董事职务，增选刘某1为本公司股东。（4）本公司和四原告以外的其余5名股东自始至终都不承认四原告擅自非法签署的二项决议。（5）本公司第一届董事于2006年10月8日届满后，选举了第二届公司董事：由滕某、王某、刘某1、张某1、洪某五人任董事，滕某任公司董事长。

（三）事实和证据
江苏省苏州市沧浪区人民法院经公开审理查明：机泵公司2003年12月17日被核准转制，有股东十名，四原告系其中四名股东，注册资金50万元。2003年10月9日，机泵公司召开第一次股东会议并选举产生了由滕某、张某、朱某、马某、王某这五名股东组成的董事会。2003年10月22日，全体股东签署通过了公司章程，规定董事长为法定代表人，但未规定董事长的产生及更换办法。2003年11月15日，机泵公司第一次董事会会议选举滕某为董事长。2006年4月30日，张某、马某、朱某三人以公司董事身份召开了临时董事会，通过了罢免滕某董事长、改选张某为董事长的董事会决议。2006年5月8日，四原告及第三人孙某又召开了临时股东会会议，会议通过了罢免滕某原董事长身份并解除其董事职务，另行选举孙某担任公司董事，并确认由张某担任公司董事长的决议。同日张某以新任公司法定代表人身份代表机泵公司向苏州工商行政管理局沧浪分局递交了法定代表人变更登记申请，经多次补正后，沧浪分局于同年7月25日正式盖章签收。同年8月3日，沧浪分局以原告提交的材料不符合《公司登记管理条例》第二十七条第一款第（三）项为由，作出了（沧）登记内驳字（2006）第1号登记驳回通知书，驳回了机泵公司的法定代表人变更登记申请。为此，原告向被告提出行政复议申请，请求复议机关依法、尽快核准机泵公司法定代表人变更登记。被告受理后经审查，于2007年1月5日作出苏工商复字（2007）第1号行政复议决定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第三目和第五目之规定，决定撤销沧浪分局作出的受理行为和2006年8月3日作出的（沧）登记内驳字（2006）第1号登记驳回通知书。四原告不服该行政复议决定，于2007年1月20日提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
上述事实有下列证据证明：
1.苏州市机泵设备有限公司章程；
2.（2006）苏金证民内字第1000号公证书，公证内容为2006年5月8日机泵公司临时股东会决议；
3.（2006）苏金证民内字第989号公证书，公证内容为2006年4月30日机泵公司临时董事会决议；
4.（沧）登记内驳字（2006）第1号登记驳回通知书；
5.苏工商复字（2007）第1号行政复议决定书。

（四）判案理由
苏州市沧浪区人民法院经审理认为：根据《行政复议法》第六条第（八）项、第十二条第二款之规定，被告苏州工商局作为工商沧浪分局的上一级主管部门，对于沧浪分局不予登记决定的复议申请有权受理并作出复议决定。根据《行政复议法》第二条之规定，机泵公司依据其2006年4月30日临时董事会决议及2006年5月8日临时股东会决议申请公司法定代表人变更登记，四原告作为两份决议的决议人，沧浪分局的不予登记决定对四原告的董事和股东权益有重大影响，四原告有资格就此申请行政复议。本案的焦点在于机泵公司申请其公司法定代表人变更登记是否符合受理条件，以及沧浪分局作出的不予登记决定是否正确。《公司登记管理条例》第二十七条第一款规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”《公司法》第十三条规定：“公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。公司法定代表人变更，应当办理变更登记。”第四十五条第三款规定：“董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定。”而机泵公司章程第25条规定：“董事长为公司法定代表人。”故对于机泵公司来说，其欲办理公司法定代表人变更登记，应向登记机关提交符合其章程的董事长变更决议或决定。但章程中缺少了公司董事长变更的办法，故机泵公司在向登记机关申请公司法定代表人变更登记时，应向登记机关递交其公司修改后的章程或章程修正案，或者提供效力确定的董事会决议、股东会决议，以便登记机关依法审核。现机泵公司以含有“罢免滕某原董事长职务，选举张某为公司董事长”决议内容的临时董事会决议和临时股东会决议为依据，向登记机关申请公司法定代表人变更登记，不符合相关法律法规的要求，属于申请材料不齐全。被告苏州工商局据此认为机泵公司的申请文件、材料不齐全，沧浪分局不应受理的观点是正确的。另外，根据《行政许可法》第三十二条第一款第（四）项、《公司登记管理条例》第五十二条第一款第（四）项、《企业登记程序规定》第十条第一款第（四）项之规定，沧浪分局对于机泵公司不齐全的申请材料未当场或在5日内一次告知机泵公司需要补正的全部内容，其受理行为欠妥当。但在沧浪分局已经受理并作出不予登记决定、出具了登记驳回通知书的情况下，被告作为复议机关亦无必要撤销沧浪分局的受理行为，受理行为属于一种行为，无撤销的内容，其对不当的受理行为在撤销沧浪分局最终的不予登记决定时明确指出即可。综上，原告诉请法院撤销被告关于撤销沧浪分局受理的决定的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。

（五）定案结论
江苏省苏州市沧浪区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告张某、朱某、马某、刘某四人的诉讼请求。
案件受理费100元，其他诉讼费1 000元，合计1 100元由原告负担。

（六）解说
本案是一起公司股东诉工商行政登记机关工商行政登记案件，下面对本案中存在的三个问题进行分析。
1.原告诉讼主体资格的问题
本案的起因实是机泵公司股东之间存在矛盾，而公司的实际控制权掌握在法定代表人滕某手中，于是张某等原告召开了临时董事会及临时股东会，并以两个会的决议作为公司的意思表示向工商登记机关申请法定代表人变更登记。因此，机泵公司是工商机关行政决定的行政相对人，其对沧浪分局的驳回通知书以及被告的复议决定均未提起诉讼，反而是原告进行了复议又诉来法院。那么，原告是以什么资格提起行政复议和行政诉讼呢?本案原告起诉资格的问题也就涉及股东代表诉讼（股东代表诉讼是指当公司的合法权益受到侵害，特别是受到有控制权的股东、董事、经理等管理人员的侵害，而公司拒绝或怠于行使诉权时，由符合法定条件的股东以自己的名义向侵害人提起诉讼，而诉讼结果归属于公司的一项诉讼制度）可否适用行政诉讼的问题。
对于行政诉讼而言，原告诉讼主体资格问题的关键在于判断原告与具体行政行为是否具有法律上利害关系。“法律上利害关系”是一个很抽象的概念，当公司是具体行政行为的行政相对人时，公司股东是否具有原告诉讼主体资格，即股东代表诉讼可否适用于行政诉讼，笔者认为可以从以下几方面进行判断：（1）具体行政行为对股东权益的影响是直接的还是间接的；（2）在个案中，公司的权益与提起诉讼股东的权益是否一致；（3）除了通过股东代表诉讼，股东有无穷尽内部救济途径维护其权益。举例说明之，比如公司作为被处罚人的行政处罚案件，行政行为的法律后果直接由公司承担，对股东权益的影响是间接的，其时公司权益与股东权益是一致的，故应由公司提起行政复议或行政诉讼，股东不能以股东代表诉讼为由代替公司提起行政复议或行政诉讼。如果公司实际控制人、管理者疏于起诉，股东可通过内部途径要求其履行职责。此时若允许股东代表诉讼，可能会造成公司诉权与股东诉权的冲突，反而有损于公司或其他股东的权益。然而本案的情况有所不同，沧浪分局的不予登记决定名义上是对机泵公司作出的，实质上是否定了四原告的申请，四原告是该行政行为法律后果的实际承担者，对四原告的董事和股东权益有重大影响。而且由于四原告提供的临时董事会及临时股东会决议效力未定，故也不能认定变更登记申请是机泵公司的真实意思表示。机泵公司虽是形式上的行政相对人，却非真正的利害关系人。本案中，无法判断公司权益与股东权益是否一致，四原告除了以自己名义提起行政复议、行政诉讼外，无法通过内部救济途径要求机泵公司提起行政复议、行政诉讼。本案也不能要求四原告仍以机泵公司名义提起行政复议或行政诉讼，因为这样四原告就须另行召开临时董事会或临时股东会，制定决议起诉，而这种决议能否被确认是合法的仍将是审查的要点，这样四原告就会陷入一个怪圈。所以，本案中四原告可认为符合行政法利害关系人的要求而享有原告诉讼主体资格。被告受理四原告的复议申请是正确的，四原告对行政复议决定不服向法院起诉，其诉讼主体资格成立。另外，由于孙某作为股东之一参与了临时股东会及决议过程，其虽未参与行政复议，但本案同样对其具有利害关系，故法院追加其作为第三人参加诉讼。
2.原告诉讼请求问题
本案被告的复议决定是如此表述的：撤销沧浪分局的受理行为，撤销沧浪分局2006年8月3日作出的（沧）登记内驳字（2006）第1号登记驳回通知书。分析被告复议决定书的整体内容，其复议决定的意思实为：由于四原告的申请不符合受理条件，沧浪分局受理行为是错误的，一步错，步步错，故沧浪分局最终的处理决定也是错误的，所以对此均予以撤销。然而，原告根据自己的需求“利用”了复议决定的措辞，将两个具有因果关系的“撤销”分割开来使用，要求：（1）其申请沧浪分局应予受理，沧浪分局的受理行为正确，被告撤销沧浪分局的受理行为是错误的，诉请法院予以撤销被告的这一“撤销”（2）其变更登记申请应予批准，沧浪分局予以驳回是错误的，被告撤销沧浪分局的受理行为是正确的，诉请法院予以维持被告的这一“撤销”。
通过上述分析，可以知道原告并未正确理解（也可能是故意曲解）被告撤销沧浪分局的驳回通知的理由，断章取义地要求“维持”被告的撤销决定。在行政诉讼中，原告诉请“维持”被告的决定不是一个恰当的诉讼请求。本案中，原被告双方虽然都认为应当撤销沧浪分局的驳回通知，但其理由却是截然相反的，而法院经过分析发现，本案双方的争议焦点其实在于沧浪分局受理变更登记是否符合受理条件。法院也是对此进行了裁决，而对于原告要求“维持”的诉讼请求不予理会。其实，针对被告的撤销决定，原告正确的诉讼请求应该表述为：诉请法院撤销被告撤销沧浪分局的驳回通知的决定。这个表述包含了否定被告撤销沧浪分局受理行为的内容。
3.被告作出的复议决定是否合法
要回答这个问题，要审查机泵公司申请其公司法定代表人变更登记是否符合受理条件。法院认为，根据《公司登记管理条例》第二十七条第一款、《公司法》第十三条、第四十五条第三款规定，机泵公司欲办理公司法定代表人变更登记，应向登记机关递交其公司修改后的章程或章程修正案，或者提供效力确定的董事会决议、股东会议决议，以便登记机关依法审核。现其章程中缺少公司董事长变更的办法，其临时董事会决议、临时股东会议决议的有效性也皆未得到确认，故其申请不符合法定代表人变更登记的受理条件。所以严格来说，沧浪分局在受理时审查材料不严，被告作出的复议决定中认为沧浪分局不应受理的观点是正确的。
但是对于具有阶段性、过程性的行政行为，如果最终准备实施的具体行政行为尚不成立，但行政机关已实施其中的手续、步骤，如该手续、步骤影响了行政相对人权利义务的，则该手续、步骤可认定为是一个独立的具体行政行为，可单独对其提起行政诉讼。如果行政机关的一个最终的具体行政行为已经成立，则其中的每一个手续、步骤不能作为单独的具体行政行为来看待。在提起行政诉讼时，即使认为其中的某一个手续、步骤违法，也应以整个具体行政行为作为诉讼标的起诉，相关裁决也应该针对最终的处理结果。本案中沧浪分局的受理行为就是这样一个阶段性、过程性的行政行为，故在沧浪分局已经受理并作出不予登记决定、并最终出具了登记驳回通知书的情况下，被告作为复议机关亦无必要撤销沧浪分局的受理行为，对不当的受理行为，在撤销沧浪分局最终的不予登记决定时明确指出即可。
另有观点认为对于受理行为不必严格要求，不能置最终的处理结果是否正确于不顾，而仅以受理行为不当为由推导最终的处理结果必然是错误的。受理时进行的审查是表面形式性审查、初步审查，受理后发现材料遗缺仍可要求当事人补充。法院立案时发现不应受理可裁定不予受理，审理时发现不应受理可裁定驳回起诉，同样，行政机关在受理时发现不应受理可决定不予受理，在审查时发现不应受理可决定驳回申请。沧浪分局即使受理时没有仔细审查材料是否齐全，但其最后的驳回通知书也是以缺乏有关文件材料为由驳回的，可以说，其最终的处理结果是正确的。因此，被告完全可以复议维持沧浪分局的登记驳回通知书，并指出其受理过程中未严格审查材料的错误即可，而不必用两个“撤销”人为地把案情复杂化。
（江苏省苏州市沧浪区人民法院　姜志新　陈勇）