(一)首部
1.判决书字号:江苏省苏州市沧浪区人民法院(2007)沧行初字第0047号。
3.诉讼双方
原告:唐某,女,汉族,1969年8月1日生,住江苏省吴县。
委托代理人:朱辉、沈凤英,江苏苏州合展兆丰律师事务所律师。
被告:苏州市规划局,住所地:苏州市十全街747号。
法定代表人:邵某,局长。
委托代理人:周某、吕某,该局干部。
第三人:苏州弘大置业有限公司(以下简称弘大公司),住所地:苏州市相城区渭塘镇珍珠湖路88号。
法定代表人:陆某,总经理。
委托代理人:杨铮,江苏苏州九胜律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:江苏省苏州市沧浪区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马文立;代理审判员:储郁美;代理审判员:陈勇。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告市规划局根据第三人弘大公司申请,根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定,于2007年6月27日向其颁发了苏规相(2007)工字176号建设工程规划许可证,准予弘大公司在XX街南侧渭塘商业城内按送审图纸及总平面图建造配电间一幢,建筑为单层,建筑面积为182.5平方米,且满足车位数不得少于80个/万平方米要求。
2.原告诉称
2006年5月,原告与第三人弘大公司签订了购买苏州市相城区XX街渭塘商业城1幢1X1号商业铺面的商品房买卖合同。原告按约履行了合同义务,然第三人未经原告同意亦未征求各业主意见,擅自将已在建的配电间推翻,并向被告重新申领了涉案规划许可证,另行在原车位规划位置重新建造配电间。原配电间位于规划道路旁,并未影响广大业主使用房屋。而现在建配电间的位置,距离原告铺面不到30米,该建筑将原告铺面从进入商场以及大卖场的众多消费者视线中完全隔离、消失,势必影响原告使用该房屋的物理性能及经济效能。被告的发证行为未考虑原告的合法权益,客观上促进了第三人的整体利益,有违行政许可法、城市规划法等及规划公示公告的规定,严重侵犯原告的合法权益,故原告请求判令撤销被告发放给第三人的苏规相(2007)工字176号规划行政许可证,诉讼费用由被告负担。
3.被告辩称
根据城市规划法律法规,核发建设工程规划许可证是我局的职权。2007年6月4日,吴城供电公司配电运行部根据省建委标准要求第三人新增配电间一座。同年6月8日,第三人在苏州市城市规划编制(信息)中心(以下简称编制中心)办理了有关手续,编制中心将配电间的平面、立面、位置、面积等信息分别在市规划局网站和建设项目现场予以公示。在规定的期限内,编制中心没有收到任何群众反映。同年6月22日,第三人向我局相城分局申请办理该配电间的建设工程规划许可证,并提供了相关材料。同年6月27日,经法定程序,我局向第三人核发了建设工程规划许可证(苏规相(2007)工字176号)。综上,我局作出的行政许可符合法定权限、程序,请求法院依法予以维持。
4.第三人述称
我们根据供电局配电部的要求提出申请,程序合法,请求法院维持被告的行政许可,驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
江苏省苏州市沧浪区人民法院经公开开庭审理查明:2007年6月4日,吴城供电公司配电运行部根据省建委(DGJ 32/J11-2005)标准要求第三人开发的渭塘商业城项目新增配电间一座。第三人据此向苏州市城市规划编制(信息)中心办理了有关申请手续。同年6月8日,编制中心将拟审批配电间项目的平面、立面、位置、面积等信息分别在市规划局网站和建设项目现场予以公示。在规定的期限内,编制中心未收到群众的异议。2007年6月25日,第三人向苏州市相城区行政服务中心规划分局窗口申请办理新增配电间的建设工程规划许可证。被告经审查后,于2007年6月27日依据相关法律法规向第三人核发了苏规相(2007)工字176号建设工程规划许可证。新增配电间位于该商业城4#楼西侧,原告所购房屋系在商业城1#楼,两者相距30米。原告认为,被告批准建造的配电间阻断了消费者的视线,严重影响了其所购商业用房的物理性能及经济效能,损害了原告的合法权益,故诉至本院,提出前述诉讼请求。
另查明,2006年5月19日,原告与第三人签订商品房买卖合同,约定原告向第三人购买苏州市相城区XX街商业城1幢1X1号商业营业用房,交房日期为2007年11月30日,后原告支付了全部房款。现房屋尚未交付。
上述事实有下列证据证明:
1.吴城供电公司配电运行部发给第三人的“关于渭塘商业城配电所变更的工作联系”函。
2.建设工程规划公示内容、公示现场照片、公示网站截图及公示结果。
3.第三人关于渭塘商业城配电所变更的申请。
4.第三人提交给被告的建设工程规划许可证申请表。
5.相城区发展和改革局“关于‘苏地2005-G-41’号地块新建商业项目建议书的批复”。
6.苏规相(2005)地字220号建设用地规划许可证及附图。
7.规划设计条件。
8.规划设计方案审定意见书。
9.消防设计审核意见书。
10.效果图一张。
11.施工图纸一份(总平面、立面、结构图)。
12.相城区行政服务中心规划分局窗口承诺件通知书。
13.建设工程规划许可证(苏规相(2007)工字176号)。
14.商品房买卖合同。
15.现场及沙盘照片七张。
(四)判案理由
苏州市沧浪区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第三十二条,《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十六条的规定,被告市规划局作为本市城市规划行政管理部门,对提出建设申请的单位或者个人,核发建设工程规划许可证系其履行法定职责。本案原告向第三人购买了渭塘商业城的商业用房,并已履行了付款义务。被告批准建造的配电间邻近原告所购房屋,因此,原告与被诉规划行政许可行为之间存在利害关系,具备本案原告的主体资格。关于被告是否已履行了许可事项告知义务的问题,《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人”。对于本案的规划行政许可事项,由于影响的是商业城内众多不特定的利害关系人,因此,被告采用审批前公示的方式,将拟审批的配电间的平面、立面、位置、面积等信息分别在市规划局网站和建设项目现场予以公示,符合上述法律规定及江苏省建设厅《江苏省城市规划公示制度》的相关要求,并无不妥。关于被诉具体行政行为有无侵犯原告的合法权益问题,涉案配电间与原告所购商业用房之间的间距为30米,已远远超过《江苏省城市规划管理技术规定》第3.1.10.1要求的两侧为山墙的多层非住宅建筑之间最小间距为6米的规定。且该规定第3.1.1明确:“对于建筑物的间距应符合消防、抗震、安全的要求,并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生、工程管线和文物保护等的要求”。而原告关于配电间的位置及外观阻隔了消费者的视线,导致其所购商业用房的效能降低,被告不应许可建造的观点,并非上述规定及城市规划相应法律、法规要求规划部门实施建设工程规划许可时所必须具备的条件和考虑的因素,故原告诉求的理由不能成立。综上,经对被诉具体行政行为全面合法性审查,被告作出的规划行政许可符合城市规划方面相关法律法规及技术规范的要求,证据确凿,符合法定程序,适用法律法规正确。原告的诉讼请求,依据不足,本院不予支持。
(五)定案结论
江苏省苏州市沧浪区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出判决如下:
驳回原告唐某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告负担。
(六)解说
对于本案,存在以下几个问题值得评析。
1.本案原告的诉讼主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定,行政诉讼的原告必须是认为其合法权益受到具体行政行为侵害的人。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定行政诉讼的原告必须是与具体行政行为有法律上利害关系的人。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条进一步详细明确了几种具备原告资格的情形。法院经审理后认为,本案原告唐某的诉讼主体资格问题可参照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第(一)项规定之情形:“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权”。相邻权是一个民法概念,是指不动产的占有人在行使物权时,对相毗邻的他人的不动产所享有的一定的支配权。相邻关系是民事关系,但是,民事主体侵犯他人相邻权的行为,在很多时候与行政机关的具体行政行为有密切的关系。特别是民事主体的行为是在行政机关批准、许可后实施的,拥有相邻权的一方认为行政机关的批准行为侵犯其合法权益,可以向法院提起行政诉讼。本案被告许可建造的新增配电间位于该商业城4#楼西侧,唐某所购房屋系在商业城1#楼,两者相距30米,具有相邻关系。
现房屋已造好,但未交付也没有办理房屋产权登记,合同约定的交房日期为2007年11月30日,因此,原告还不算是实际使用人或者产权人。严格来说,其在民事上还不是相邻权人,但考虑原告对房屋享有较大的期待利益,即将成为房屋的产权人。如果现在不承认原告的诉讼主体资格,非要等到原告领取了房屋所有权证才承认其诉讼主体资格,那么,对于保护原告的权益是不利的。考虑到行政诉讼应适当放宽对原告诉讼资格的要求,且交房日期也将临近,法院认为被告批准建造的配电间邻近原告所购房屋,原告作为购房人对该具体行政行为有利害关系(这个利害关系不是基于纯粹的相邻权而产生,而更接近于其对实现房屋买卖合同目的的期待利益),具有本案原告诉讼主体资格。
2.关于被告规划局的许可行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定:行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。因此本案的焦点就是被告是否按照法律法规的规定履行了告知义务。经审理查明,被告收到第三人的规划许可的申请后,将配电间的平面、立面、位置、面积等信息分别在市规划局网站和建设项目现场予以公示,在规定的期限内,并未收到任何群众反映。
规划许可类案件一般牵涉的利害关系人众多、不特定。作为规划部门不可能掌握全部利害关系人的名单、联系方式来一一告知其权利。本案原告唐某在庭审中认为被告仅在现场和网站上公示,这种告知的方法是不充分的,不能确保原告事前知情。而法院在审理此案时,根据合法性审查原则,法院要认定的是被告是否遵循了法律规定的程序进行告知。《行政许可法》并没有对规划行政许可行为规定具体的告知形式,而江苏省建设厅的《江苏省城市规划公示制度》对此进行了细化规定,事实上本案被告按照此规定进行了告知,故法院认定被告的告知程序合法。
3.对具体行政行为合法性审查原则在本案中的适用。我国《行政诉讼法》第五条,第十一条和第十二条规定了人民法院审理行政案件的限定性条件即行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查,对此可以从以下三个层面来理解:(1)人民法院在行政诉讼中的直接审查对象是被诉具体行政行为,而不能审查行政法规等抽象行为及内部行政行为。(2)人民法院对具体行政行为的审查要遵循“合法性”的限度,原则上不能对“合理性”进行审查。具体行政行为的合法性原则即“证据确凿、适用法律、法规正确,符合法定程序”,及是否存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责的情形。(3)人民法院审查具体行政行为合法性的依据是法律、法规和地方性法规,参照行政规章。
配电间的建造从客观上来说对原告所购房屋的商业价值肯定会造成不利影响的,但审查配电间的规划许可合不合法却不是根据此种判断来进行,而是要考虑该配电间的规划许可是否符合法律法规的限定性、技术性要求。对此,与此相关的《江苏省城市规划管理技术规定》第3.1.10.1要求的两侧为山墙的多层非住宅建造之间最小间距为6米,且该规定第3.1.1明确:对于建筑物的间距应符合消防、抗震、安全的要求,并综合考虑采光、通风、环保、视觉卫生、工程管线和文物保护等的要求。可见,对于规划来说,主要考虑的是建筑的安全以及采光、通风、环保等建筑物基本的使用性能,而商业性能、房屋价值等其他因素并不在规划所必须要考虑的范围之内。故法院认为被告的规划许可是合法的。
规划许可的合法判断并没有否定配电间的建造对于原告房屋商业价值减损这个事实,规划方面所未能囊括的相邻权益仍可通过民事途径解决,故原告仍可基于购房人的身份或相邻权人的身份向法院提起民事诉讼,请求确认配电间对其房屋造成不利影响并要求第三人进行补偿或赔偿。本案在审理过程中,法院也曾组织原告与第三人就此进行协商,但未果。
从这个涉及相邻权的规划行政许可行民交叉案件中,我们可以发现:(1)由于开发商的建设行为得到了规划部门的许可,规划部门的行政许可行为是开发商的民事建设行为的基础、依据,行政利害关系人若认为开发商的建设行为侵犯了其相邻权,应先通过行政诉讼途径推翻规划部门的许可,此乃解决行政先行行民交叉案件的法律途径;(2)规划许可法律规范所要求考虑的相邻权并不能囊括民事上的相邻权范畴,此时,相邻权人仍可通过民事途径要求保护其规划许可法律规范所未予考虑的相邻权。
(江苏省徐州市沧浪区人民法院 陈勇 杜娟)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第209 - 213 页