（一）首部

1.判决书字号：江苏省常州市新北区人民法院（2007）新行初字第23号。

2.案由：规划行政许可。

3.诉讼双方
原告：孟某，女，1930年6月9日生，汉族，常州市人，住本市天宁区。
委托代理人：李某，女，1951年3月21日生，汉族，常州市人，住本市天宁区。
原告：喻某，男，1926年10月8日生，汉族，常州市人，住本市天宁区。
委托代理人：汤某，男，1942年12月14日生，汉族，常州市人，住本市天宁区
委托代理人：张某，女，1931年1月15日生，汉族，常州市人，住本市天宁区。
被告：常州市规划局，住所地：常州市龙城大道1280号。
法定代表人：张某1，该局局长。
委托代理人：沈某，该局副局长。
委托代理人：胡云飞，江苏博爱星律师事务所律师。
第三人：常州市广景房地产开发有限公司，住所地：常州市天目山路173号。
法定代表人：卢某，该公司董事长。
委托代理人：康某、陈某，该公司工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省常州市新北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：糜新元；审判员：靳小炎、高琪。

6.审结时间：2007年9月5日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
第三人通过出让方式取得位于红梅南路西侧地号为0XXXXXXXXX6、使用权面积为11 508.9平方米的国有土地使用权，被告依据第三人提交的申请和相关材料经审核后于2006年1月6日将编号为常规建0-XXXX-8号建设工程规划许可证（副本）发放给第三人。

2.原告诉称
两原告住元丰桥小区，被告于2006年1月6日批复的“元丰宜家”小区规划，其中10层条式商住楼与要建造22层住宅楼与元丰桥小区四幢间距仅10.6米，违反了国家标准；按照建设部和江苏省技术规定，应满足在大寒之日日照不得少于连续二小时的标准，且我们四幢居住的大多是老年人，应再按系数增加0.25计算；娱乐中心应按原设计规划位置另行选址，不能放在居民区。原告在庭审中明确其诉讼请求为要求确认被告的常规建0-XXXX-8号规划许可违法。

3.被告辩称
常州市广景房地产有限公司持常州市发展和改革委员会核发的“关于元丰桥菜场地块改造工程可行性研究报告的批复”、我局核发的建设用地规划许可证及国有土地使用权证等相关有效证件向我局申请建设工程规划许可，我局依照有关法律核发给该公司的建设工程规划许可证，该行政行为认定事实清楚、证据确凿充分、适用依据正确、程序合法；原告提出在大寒之日日照不得少于连续二小时的标准，再按系数增加0.25计算没有法律依据；所称间距不符合技术规定由于我局没有违反法律禁止性规定，故其要求与法不符；原告提到的娱乐中心系该规划小区的文化娱乐设施，原告认为该娱乐中心不能放在居民区，没有事实和法律依据，我局并无不当。原告的起诉没有具体明确的诉讼请求和事实依据，应予驳回，请求法院依法驳回诉讼请求，维持该具体行政行为。

4.第三人述称
被告作出的规划许可是合法的，原告的诉讼请求不能成立。

（三）事实和证据
江苏省常州市新北区人民法院经公开审理查明：第三人通过出让方式取得位于红梅南路西侧地号为0XXXXXXXXX6、使用权面积为11 508.9平方米的国有土地使用权，并于2005年5月31日领取了常国用（2005）第0XXXXX4号国有土地使用权证，经申请后于2005年7月8日取得常州市发展和改革委员会常发改（2005）176号“关于元丰桥菜场地块改造工程可行性研究报告的批复”，同意第三人按市规划局签发的“元丰桥菜场地块控规”，对位于红梅南路西侧的规划地块实施改造建设，主要功能为居住和商业，其中综合菜场建筑面积不小于5 000平方米，设施建筑面积不小于650平方米。第三人于2005年6月9日申请后取得了元丰桥菜场地块改造工程的建筑施工环保行政许可；同年7月19日第三人经申请取得了该地块编号为常规地0-XXXX-X0号建设用地规划许可证并附规划用地红线图。2005年11月28日，第三人持上述材料及建筑设计方案总平面图向被告书面申请办理建设工程规划许可证，同年12月15日，受第三人委托的常州市城市规划管理信息中心运用众智公司SUN日照分析软件对上述项目进行了日照分析结论并出具了报告书，分析结论为满足大寒二小时日照。2006年1月6日，被告作出编号为常规建0-XXXX-8号建设工程规划许可证（副本）并发放给第三人。第三人在工程施工中与原告围绕间距是否符合技术规定、在大寒之日日照是否不少于连续二小时，系数是否达到增加0.25的规定、娱乐中心是否可设置在居民区发生争议。
上述事实有下列证据证明：
1.元丰桥小区居民签名。
2.被告张贴的详细规划方案公示图。
3.两原告的房产证各1份（以上为原告提交的证据）。
4.常州市发展和改革委员会于2005年7月8日作出的常发改（2005）176号“关于元丰桥菜场地块改造工程可行性研究报告的批复”。
5.常州市广景房地产开发有限公司于2005年11月28日提出的“关于办理元丰桥菜场地块改造项目建设工程规划许可证的申请”。
6.常州市规划局于2005年7月19日发出的编号常规地0-XXXX-X0号建设用地规划许可证。
7.常州市人民政府于2005年5月31日发出的常国用（2005）第0XXXXX4号国有土地使用权证（预登记）。
8.常州市广景房地产开发有限公司于2006年8月9日提出的“关于调整元丰桥菜场地块（元丰宜家）产权式酒店的申请”。
9.2005年5月19日建筑设计方案总平面图。
10.常规建0-XXXX-8号建设工程规划许可证。
11.常州市测绘院2006年12月6日作出的“元丰菜场住宅与北侧住宅间距测绘技术报告”。
12.常州市城市规划管理信息中心于2005年12月15日对元丰宜家项目所作的“日照分析报告书”。
13.庭审中补充提供了2005年12月6日被告发给市环保局“关于核发建设工程规划许可证征求意见的函”及环保局2005年6月9日发给第三人的许可（以上证据4～13为被告提交的证据）。
被告同时提供的规范性文件依据有：
1.《中华人民共和国城市规划法》第三十二条。
2.《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十六条。
3.2005年8月23日江苏省建设厅《关于对常熟市规划局高层住宅日照间距有关请示的复函》。

（四）判案理由
常州市新北区人民法院根据上述事实和证据认为：原告作为被诉规划行政许可行为所确定的规划区建筑相邻的房屋所有权人，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，其认为该具体行政行为侵犯了其合法权益，有权作为原告提起行政诉讼。两原告基于同一具体行政行为共同提起的诉讼法院应予受理，并不必须分别立案、合并审理。被告作为常州市人民政府规划行政主管部门，依照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，具有法定行政职权，对常州市城市规划内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，根据有关的批准文件，接受申请，并根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》作为根据《中华人民共和国城市规划法》，结合本省实际情况而制定的地方性法规，其在第二十六条规定了建设工程规划许可证的办理程序，该规定与其上位法并无冲突，应作为被告核发建设工程规划许可证的程序性要求，《中华人民共和国行政许可法》作为行政许可作出的基本程序法，被告也应予以遵守。本案中，第三人作为建设单位持建设项目批准文件和建设用地证件向被告提出建设申请，被告受理并审查了建设项目设计方案和建设工程施工图，认为该申请符合城市规划要求后，核发建设工程规划许可证的行政行为，其行政程序合法，但是，被告作为具有法定规划许可权的行政机关，依照《行政许可法》第三十二条第二款的规定应当在受理行政许可申请后，本应出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，由于其未按程序要求履行职责，并且在要求申请人补充提交日照分析报告时，也未进行告知，且未严格遵守自申请之日起20日内作出行政许可决定的期限要求显属不妥，但鉴于该行政程序的疏漏未导致申请人即本案第三人的合法权益受到实体上的侵犯，因此，本院认定其为一般行政程序性瑕疵，被告在今后的工作中应当注意和改进。同时，《中华人民共和国城市规划法》未规定实施该行政许可应当听证，因此，依照《行政许可法》第四十六条的规定，是否进行听证属于许可行政机关自由裁量权范围，被告未对此许可实施听证本院认定为未违反法定程序。综上，本院认定被告该发证行政行为行政程序基本合法。被告核发建设工程规划许可证，必须审查其建设项目设计方案和建设工程施工图满足《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》（GB50180 93）和《江苏省城市规划管理技术规定》（2004版）的要求，根据GB50180 93第5.0.2.3中对条式建筑规定的“宅侧面间距，应符合条式住宅，多层之间不宜小于6m；高层与各种层数住宅之间不宜小于13m”，而《江苏省城市规划管理技术规定》3.1.9.2规定的“住宅建筑（南侧）与非住宅建筑（北侧）之间的最小间距”，多层非住宅建筑与多层住宅之间垂直布置为9米，两者之间表面上不一致，但中华人民共和国建设部关于国家标准《城市居住区规划设计规范》局部修订的公告中明确“其中，1.0.3、3.0.1、3.0.2、3.0.3、5.0.2（第1款）、5.0.5（第2款）、5.0.6（第一款）、6.0.1、6.0.3、6.0.5、7.0.1、7.0.2（第3款）、7.0.4（第1款的第5项）、7.0.5为强制性条文，必须严格执行”，表明5.0.2.3中的规定不属于强制性规定。建设部的《城市居住区规划设计规范》虽然是规章，但其关于全国范围内实施的国家标准，其效力应高于地方性法规，《江苏省城市规划管理技术规定》作为地方性法规，对其规定不应与建设部上述规章中的强制性规定相冲突。对同一情况规定的建筑间距，由于地方性法规的规定并未违反国家强制性规定，因此，《江苏省城市规划管理技术规定》3.1.9.2的规定与GB50180 93第5.0.2.3的规定并不冲突。依据《江苏省城市规划管理技术规定》3.1.9.2规定的建筑间距要求，确定4层非住宅建筑作为多层非住宅建筑与垂直布置的保留多层住宅建筑之间的间距为11米并不构成违法。根据《江苏省城市规划管理技术规定》，江苏省大城市住宅建筑不应低于大寒日二小时的日照标准，中小城市不应低于大寒日三小时的日照标准，常州市属于大城市范围。因此，本案原告的住宅在第三人规划许可建造的建筑物建成后，应能够满足不应低于大寒日二小时的日照标准，日照分析报告已证明其符合该项要求，据此，原告的诉称理由本院不予采纳。对原告提出的现居所是老年人居住建筑，日照间距应在该标准系数上增加0.25，其法律条文运用不当，按照《江苏省城市规划管理技术规定》第3.1.12第二款的规定，老年人居住建筑的日照间距，大城市应当在标准系数上增加0.2计算。国家关于何为老年人居住建筑未有明确定义，广义上说，所有家中有老年人居住的建筑均为老年人居住建筑，狭义上说，专门为老年人居住设计建造的建筑才是老年人居住建筑，如老年公寓、养老院、老人住宅，显然，广义上有老年人居住的建筑是不符法律、法规、规章所特指的老年人居住建筑的要求的，因为每个人都会走向老年，如果将只要有老年人居住的建筑界定为法律特指的并受例外保护的老年人居住建筑的话，就推翻了需要特别规定的意义，也不符合法律制定的普遍性基本原则，因此，我们理解立法本义应是狭义的。原告居住小区并非专属老年人居住小区，原告的住宅也不应理解为法律意义上特指的老年人居住建筑。因此，原告基于“老年人居住建筑”而提出的日照间距系数增加的要求缺乏事实根据，被告执行的日照最低标准并无不当，对原告的诉称理由，本院不予采纳。原告提出娱乐中心的规划设计不当，因娱乐中心本是该新建小区内的文化娱乐配套设施，是否必然导致噪声污染缺乏证据，假如娱乐中心投入运营后实际产生了噪声污染，影响了相邻建筑内的居住人的环境权，权利受侵害人届时可以向相关职能部门举报，要求处理，并有权依法向侵权人要求赔偿，因该侵权行为与规划行政许可行为并无直接因果关系，且尚无侵权的事实，故不属本案处理范围。

（五）定案结论
江苏省常州市新北区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告孟某、喻某要求确认被告常州市规划局核发的常规建0-XXXX-8号规划许可违法的诉讼请求。

（六）解说
本案是一起规划行政许可引发的行政诉讼案件。涉及规划设计方面的间距、大寒日照时间、居民区是否可建娱乐中心等技术性要求，法官对此不能不承认自己是门外汉。本案还涉及何为法律意义上的老年性公寓的理解，以及本案中行政机关的听证是否必须进行等问题，上述问题如果不能较好地进行阐述，就很难使该居住区居民服判息诉。为此，在审理中，主审法官和合议庭把审理重心和精力放在下列争议焦点上并进行了有针对性的分析。
1.关于间距，GB 50180-93第5.0.2.3中的规定不属于强制性规定，《江苏省城市规划管理技术规定》作为地方性法规，对其规定未与建设部上述规章中的强制性规定相冲突。依据《江苏省城市规划管理技术规定》3.1.9.2规定的建筑间距要求，确定4层非住宅建筑作为多层非住宅建筑与垂直布置的保留多层住宅建筑之间的间距为11米并不构成违法。
2.关于日照标准，根据《江苏省城市规划管理技术规定》，江苏省大城市住宅建筑不应低于大寒日二小时的日照标准，中小城市不应低于大寒日三小时的日照标准，常州市属于大城市范围。因此，本案原告的住宅在第三人规划许可建造的建筑物建成后，应满足不应低于大寒日二小时的日照标准，日照分析报告已证实其符合该要求。
3.关于何谓老年人居住建筑，原告提出的其是老年人居住建筑，日照间距应在该标准系数上增加0.25，其法律条文运用不当，按照《江苏省城市规划管理技术规定》第3.1.12第二款的规定，老年人居住建筑的日照间距，大城市应当在标准系数上增加0.2计算。国家关于何为老年人居住建筑未有明确定义，广义上说，所有家中有老年人居住的建筑均为老年人居住建筑，狭义上说，专门为老年人居住设计建造的建筑才是老年人居住建筑，如老年公寓、养老院、老人住宅，显然，广义上有老年人居住的建筑是不符法律、法规、规章所特指的老年人居住建筑的要求的，因为每个人都会走向老年，如果将只要有老年人居住的建筑界定为法律特指的并受例外保护的老年人居住建筑的话，就否定了需要特别规定的意义，也不符合法律制定的普遍性基本原则，因此，我们理解立法本义应是狭义的。原告居住小区并非专属老年人居住小区，原告的住宅也不应理解为法律意义上的老年人居住建筑。因此，原告基于“老年人居住建筑”而提出的日照间距系数增加的要求缺乏事实根据，被告执行的日照最低标准并无不当。
此处，需要指出的是，对于法律条文的理解，应从立法本义和立法目的两个方面进行理解，单纯的文字性理解与立法精神不一致，应着重于立法性理解，并对此进行合理的解释。因此，本案中对于老年居住建筑的理解，从立法目的上进行的解释和理解适用是符合法之本义的。
4.关于原告提出娱乐中心规划设计不当的看法，因娱乐中心本是该新建小区内的文化娱乐配套设施，是否必然导致噪声污染缺乏证据，假如娱乐中心投入运营后实际产生了噪声污染，影响了相邻建筑内的居住人的环境权，权利受侵害人届时可以向相关职能部门举报，要求处理，并有权依法向侵权人要求赔偿，而该侵权行为与规划行政许可行为并无直接因果关系，不属本案处理范围，原告也仅是一种预估的后果，尚无事实依据。
5.规划行政许可是否必须进行听证?
《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”
第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”
上述条款是关于行政机关依职权听证和依申请听证两种不同情况下的规定，显然，第一种情形下进行判断相对简单，但第二种情形由于涉及利害关系人的范围性质确定问题以及重大利益关系的界定问题法律没有明确规定而变得难于掌握。一般意义上，“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”中利害关系人的范围行政许可机关应从严掌握，以利害关系人的权利与被许可事项直接相关为原则，而重大利益则宜宽松掌握，因为利益是否重大是个非常主观的判断标准，不同的人对利益的认知也各不相同。当然，这两个范围都属于行政机关具有一定自由裁量权的范围，也有赖于行政机关在不断的实践过程中不断确定、完善。本案中，对于属于行政机关自由裁量权范围行使的职权，法院不宜干涉，以严格遵守司法权对行政权干预的合理度，避免司法权对行政权的越权代替。
6.关于上位法的一般性规定与下位法的强制性规定不一致的法律适用。
本案中，关于建筑间距的规定，上位法是《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》GB 50180-93第5.0.2.3中对条式建筑规定的“宅侧面间距，应符合条式住宅，多层之间不宜小于6m；高层与各种层数住宅之间不宜小于13m”，《江苏省城市规划管理技术规定》是下位法，其3.1.9.2规定的“住宅建筑（南侧）与非住宅建筑（北侧）之间的最小间距”，多层非住宅建筑与多层住宅之间垂直布置为9米，两者之间表面上不一致，但根据中华人民共和国建设部关于国家标准《城市居住区规划设计规范》局部修订的公告中明确“其中，1.0.3、3.0.1、3.0.2、3.0.3、5.0.2（第1款）、5.0.5（第2款）、5.0.6（第一款）、6.0.1、6.0.3、6.0.5、7.0.1、7.0.2（第3款）、7.0.4（第1款的第5项）、7.0.5为强制性条文，必须严格执行”，表明5.0.2.3中的规定不属于强制性规定，且从上位法的条文理解，其也仅是一个一般性规定，用的词语为“不宜”，而非“不得”，因此，下位法规定的“多层非住宅建筑与多层住宅之间垂直布置建筑间距为9米”则是强制性规定，并不违反上位法强制性规定和一般性规定。
理论上，上位法的强制性规定必须为下位法所遵守，下位法的强制性规定不得与上位法的强制性规定相抵触，并符合上位法一般性规定的立法本义。
（江苏省常州市新北区人民法院　糜新元　靳小炎）