（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2007）行初字第169号。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2007）二中行终字第649号。

2.案由：不服拆迁行政许可。

3.诉讼双方：
原告（上诉人）：刘某，男，62岁，汉族，北京市人，国广东方实业发展中心退休职工。
原告（上诉人）：孙某，男，44岁，汉族，北京市人，农民。
原告（上诉人）：杨某，女，52岁，汉族，北京市人，农民。
原告（上诉人）：张某，女，44岁，汉族，北京市人，北京市玻璃仪器厂内退职工。
共同委托代理人：宋积虎，北京市中济律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市朝阳区房屋管理局。
法定代表人：刘某1，局长。
委托代理人：孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人：郑某，北京市朝阳区房屋管理局干部。
第三人（被上诉人）：北京市崇文区城市建设开发公司。
法定代表人：白某，经理。
委托代理人：赵某，北京市崇文区城市建设开发公司开发部经理。
委托代理人：由某，北京市开达拆迁服务有限责任公司拆迁员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱军巍；代理审判员：武楠；人民陪审员：孙华。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张昆仑；代理审判员：崔晓畅、陈良刚。

6.审结时间
一审审结时间：2007年9月18日。
二审审结时间：2007年11月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市朝阳区建设委员会（以下简称朝阳区建委）于2006年2月28日向北京市崇文区城市建设开发公司（以下简称崇文城建开发公司）核发京朝拆许字（2006）第10号房屋拆迁许可证，许可该公司拆迁东至华辉苑、西至东二环、南至十里河路、北至左安东路范围内的房屋及其附属物。拆迁实施单位为北京开达拆迁服务有限责任公司，拆迁期限为2006年2月28日至2007年2月27日。

2.原告刘某等4人诉称
朝阳区建委不具有核发拆迁许可证的资格，同时该委没有履行法定的告知义务及严格审查义务，在崇文城建开发公司申请材料不齐全的情况下即作出拆迁许可行为，导致被诉拆迁许可行为严重违法，故诉请法院要求确认朝阳区建委核发的京朝拆许字（2006）第10号房屋拆迁许可证违法。

3.被告朝阳区建委辩称
该局认为被诉的房屋拆迁许可证依据充分、适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
北京市崇文区城市建设开发公司（以下简称崇文城建开发公司）依法取得的房屋拆迁许可证合法有效，原告的诉讼理由不能成立，请求法院予以驳回。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：2005年9月19日，市发改委、市建委联合作出《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》，同意崇文城建开发公司开发建设弘善家园小区定向经济适用房项目，并对核准事项作出了批复。
2006年2月23日，崇文城建开发公司向朝阳区建委递交申请书，申请核发房屋拆迁许可证并提交了如下证据材料：（1）市发改委、市建委联合作出《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》；（2）编号为2005规地字0XX9号建设用地规划许可证；（3）京国土市预（2006）190号《关于弘善家园小区建设项目用地预审意见的函》；（4）开达拆迁公司取得的北京市房屋拆迁资质证书等材料。
朝阳区建委受理申请后，经审查于2006年2月28日向崇文城建开发公司核发了前述京朝拆许字（2006）第10号房屋拆迁许可证。该许可证许可的拆迁期限届满后，经朝阳区房屋局批准又延长拆迁期限至2007年8月27日。
另查，崇文城建开发公司为建设弘善家园住宅小区实施此次涉案拆迁项目。弘善家园住宅小区系定向安置前门地区解危排险，搬迁群众的经济适用房建设项目。朝阳区建委核发被诉房屋拆迁许可证后，北京市人民政府于2006年7月19日作出京政房地字（2006）128号《关于北京市崇文区城市建设开发有限公司申请使用朝阳区十八里店乡国有土地使用权的批复》，同意崇文城建开发公司因进行弘善家园小区项目建设使用朝阳区十八里店乡国有土地。当日，北京市国土资源局向崇文城建开发公司核发了京国土用［批］字（2006）第128号建设用地批准书。
另，2006年8月，朝阳区将房屋管理行政职能从朝阳区建委剥离，独立设置朝阳区房管局，该局公章自2006年9月1日起启用。
上述事实有下列证据证明：
1.崇文城建开发公司向朝阳区建委递交的申请书。
2.北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会（以下分别简称市发改委、市建委）联合作出的京发改（2005）2000号《关于弘善家园小区定向经济适用房项目核准的批复》。
3.北京市规划委员会核发的编号为2005规地字0XX9号建设用地规划许可证。
4.北京市国土资源局作出的京国土市预（2006）190号《关于弘善家园小区建设项目用地预审意见的函》。
5.北京开达拆迁服务有限责任公司（以下简称开达拆迁公司）取得的北京市房屋拆迁资质证书。
6.北京银行光明支行出具的单位存款证明书。
7.崇文城建开发公司制定的拆迁计划及方案。
8.朝阳区拆迁工地拆除工程管理责任书。
9.北京市开兴建筑工程有限责任公司（以下简称开兴建筑公司）取得的建筑业企业资质证书。
10.崇文城建开发公司与北京首佳房地产评估有限公司（以下简称首佳评估公司）签订的拆迁评估合同。
11.首佳评估公司取得的房地产估价机构资质证书和企业法人营业执照。
12.崇文城建开发公司与北京国地房地产评估中心（以下简称国地评估中心）签订的拆迁评估合同。
13.国地评估中心取得的北京市房地产价格评估机构资质证书和企业法人营业执照。
14.崇文城建开发公司出具的关于弘善家园项目招投标工作的书面报告。
同时，被告朝阳区房管局提交的北京市国土资源局于2005年10月17日作出的京国土征（2005）718号《关于弘善家园建设项目征地及有关政策问题的函》及北京市国土资源局于2006年2月23日作出的《关于加快办理弘善家园项目前期手续的函》，说明弘善家园建设项目的特殊性；北京市人民政府于2006年7月19日作出的《关于北京市崇文区城市建设开发公司申请使用朝阳区十八里店乡国有土地使用权的批复》以及北京市国土资源局于2006年7月19日核发的建设用地批准书，说明在朝阳区建委核发被诉拆迁许可证后，涉案建设项目已取得建设用地批准文件。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院根据上述事实和证据认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第七条的规定，朝阳区建委作为涉案时朝阳区房屋拆迁工作的行政主管部门，具有对朝阳区区域范围内的拆迁项目核发房屋拆迁许可证的法定职责。原告对行政职权的质疑没有事实依据，法院不予采纳。
申请人提交完备且形式上符合有关规定的材料是拆迁行政主管部门核发房屋拆迁许可证的基本条件。本案中，朝阳区建委在申请人尚未取得国有土地使用权批准文件的情况下即核发了被诉拆迁许可证确有不妥。但鉴于拆迁人崇文城建开发公司目前已取得了建设用地批准书，被诉证件的合法性已得到完善，因此为稳定社会关系且从行政效率、节约诉讼成本角度考虑，法院应维护京朝拆许字（2006）第10号房屋拆迁许可证的稳定性和有效性。
关于原告主张朝阳区建委没有依法举行听证会导致被拆迁许可行为程序违法的主张，一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》虽设定了行政许可的听证程序，但在城市房屋拆迁行政许可管理中，国家尚未出台有关法律法规或规章建立相应的听证制度。据此认定朝阳区建委作出被诉的拆迁行政许可行为程序违法尚属理由不足。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告刘某、孙某、杨某、张某要求确认北京市朝阳区建委于2006年2月28日核发的京朝拆许字（2006）第10号房屋拆迁许可证违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘某、孙某、杨某、张某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人刘某、孙某、杨某、张某诉称
根据《条例》等相关规定，有权核发房屋拆迁许可证的行政机关是市、县人民政府房屋拆迁主管部门，而不包括区级人民政府房屋拆迁主管部门，因此朝阳区建委无权核发房屋拆迁许可证；朝阳区建委在核发本案被诉房屋拆迁许可证之前未组织听证，系违法行为；一审法院将严重违法的建设用地批准书作为定案证据予以采纳，系枉法裁判；本案所涉建设项目违反了有关招投标的规定，拆迁安置资金不足，拆迁范围有误，且不具备划拨土地的前提条件。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序，请求撤销一审判决，确认被诉行政行为违法。
被上诉人及第三人均同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
二审审理期间，二审法院认为一审法院对证据材料所作的认定以及一审判决认定的案件事实均正确。二审法院作出了同样的事实认定。

3.二审判案理由
二审判案理由与一审理由相同。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由刘某、孙某、杨某、张某负担。

（七）解说
本案原告（上诉人，下同）对被诉拆迁行政许可主要有三方面的争议，因此人民法院对于对被诉具体行政行为合法性的审查应该主要围绕这三个问题展开。
1.关于北京市朝阳区建委是否有权核发房屋拆迁许可证的问题
《条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交申请资料，市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查，经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。原告认为，行政法规中规定的市、县人民政府拆迁管理部门有权核发房屋拆迁许可证，而本案是朝阳区建委核发了被诉许可证，与上述规定不符。
《条例》第五条规定了县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。而根据《中华人民共和国宪法》第三十条的规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。因此，县级应包括县、区、自治县、县级市。《条例》第七条行政法规授权市、县人民政府房屋拆迁管理部门有权核发房屋拆迁许可证，这里的市、县应理解为市级（直辖市、较大的市）、县级（县、自治县、区、县级市）。因此，可以理解为市级人民政府房屋拆迁管理部门和县级人民政府房屋拆迁管理部门都有权核发房屋拆迁许可证，至于各地具体由哪个主体负责该项工作，应由地方自行决定。作为实施《条例》的地方政府规章，《北京市城市房屋拆迁管理办法》第五条规定了市国土资源和房屋管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作，负责本办法的组织实施和监督检查。区、县房屋行政主管部门负责本行政区域内的城市房屋拆迁管理工作。同时第九条规定了区、县国土房管局应当在收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查，经审查符合条件的，核发房屋拆迁许可证。其中，属于市人民政府确定的重大市政基础设施建设工程和跨区、县建设工程的，区、县国土房管局应当报经市国土房管局复审同意后，方可核发房屋拆迁许可证。
从上述法律规定来看，本案朝阳区建委有权核发被诉拆迁许可证，原告的质疑没有法律依据。
2.关于应否进行听证的问题
对于行政许可管理活动，《行政许可法》第四十六条有“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”的规定。本案中所涉及的房屋拆迁行政许可并无相关法律、法规、规章设定听证程序，而朝阳区建委在核发被诉许可证时也没有举行听证。在国家相关部门有待落实《行政许可法》听证程序规定的情况下，本案中也不宜以此认定被诉拆迁行政许可程序违法。
3.如何看待本案中国有土地使用权批准文件的效力问题
按照《条例》的规定，拆迁许可申请人应提交的申请材料中包括国有土地使用权批准文件。而本案中朝阳区建委作出拆迁许可时依据的是北京市国土资源局作出的京国土市预（2006）190号《关于弘善家园小区建设项目用地预审意见的函》，而国有土地使用权批准文件是核发许可证之后取得的。那么如何看待这个后取得的国有土地使用权批准文件呢?
行政诉讼具有一定的特殊性，即其实质上是一种复审程序，因为行政行为此前一般已经历了完整的行政程序（如本案中的行政许可程序），行政审判就是对行政机关在行政程序中所进行的调取证据、事实认定、适用法律的过程以合法性作为标准进行再次审查的过程。行政审判对行政行为进行审查，行政行为合法的予以维持，违法的予以撤销，撤销后由行政机关视情况重新作出行政行为，此间行政审判并不对行政行为所确定的事实进行处理，行政行为指向的实质问题归根结底仍由行政机关进行处置。
正是由于行政审判具有上述特点，导致了“诉讼经济”理念在行政审判中日益受到重视。何谓“诉讼经济”，可以理解为：节省国家司法资源，实行审判经济；节省当事人资源，避免当事人为诉所累。本案中，朝阳区建委核发被诉许可证时依据非正式的国有土地使用权批准文件，而在核发许可证后第三人才取得了正式的批准文件。此时若以此为由判决撤销被诉拆迁许可证，则第三人重新向被告申请拆迁许可，已经具备了各项法定条件，被告没有理由不予许可。而对于重新的行政许可，如果原告等人再不服，又会重新涉诉。因此，一、二审法院以“维护公共利益，稳定社会关系，从行政效率、节约诉讼成本”角度维护了被诉拆迁许可证的稳定性与有效性，最终判决驳回了原告的诉讼请求符合现行行政诉讼法相关原则的规定。
（北京市朝阳区人民法院　赵世奎）