(一)首部
1.判决书字号:福建省霞浦县人民法院(2007)霞行初字第20号。
3.诉讼双方
原告:福建省霞浦县祥龙汽车出租有限公司,住所地:霞浦县松港街道三河路3号。
法定代表人:陈某,该公司董事长。
委托代理人:沈某,该公司职员。
委托代理人:郑小雄,浙江时代商务律师事务所律师。
被告:霞浦县运输管理所,住所地:霞浦县松城街道山河路。
法定代表人:郑某,该所所长。
委托代理人:陈志军,福建星龙律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省霞浦县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:薛立雄;审判员:陈伏发、阮斌。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2007年7月23日被告工作人员在车辆更新(变更)调整表上对班线车辆更新情况作出核实,认为原告牙城班线的闽J-XXXX0车辆更新为闽J-XXXX5车辆、闽J-XXXX8车辆更新为闽J-XXXX9车辆,经审核符合更新调整要求,并报领导审批。但至原告起诉时,被告未办理更新登记或作出答复。
2.原告诉称
其于2007年7月19日向被告申请更新班线营运车辆,被告经审查符合条件却不履行职责,诉请确认被告行政不作为违法,并责令被告履行法定职责,依法办理车辆更新手续。
3.被告辩称
原告未向被告提出过申请;行政许可属行政机关的行政权,法院的司法审查属司法监督,请求法院直接责令被告为其办理车辆更新手续没有法律依据。
(三)事实和证据
福建省霞浦县人民法院经公开审理查明:2007年7月19日被告霞浦县运输管理所向原告福建省霞浦县祥龙汽车出租有限公司送达关于确保霞浦至牙城班线客运安全秩序告知书。同年7月23日被告工作人员在车辆更新(变更)调整表上对班线车辆更新情况作出核实,认为原告牙城班线的闽J-XXXX0车辆更新为闽J-XXXX5车辆、闽J-XXXX8车辆更新为闽J-XXXX9车辆,经审核符合更新调整要求,并报领导审批。但至原告起诉时,被告未办理更新登记或作出答复。
上述事实有下列证据证明:
1.营业执照和法定代表人身份证明,用以证明原告主体资格。
2.霞浦县运输管理所关于确保霞浦至牙城班线客运安全秩序告知书,用以证明原告是霞浦至牙城客运班线的法定经营者,被告通知要求原告调整管理措施,确保班线的运输安全和正常秩序,原告据此投入巨额资金购置车辆用以班线客车更新的事实。
3.车辆更新(变更)调整表,用以证明原告申请办理闽J-XXXX0车辆更新为闽J-XXXX5车辆、闽J-XXXX8车辆更新为闽J-XXXX9车辆的手续,经被告审核认定符合更新调整要求,但被告却拒不履行职责,违法不给予办理相关手续的事实。
(四)判案理由
福建省霞浦县人民法院经审理认为:行政机关应当依法履行法定职责。班线车辆更新登记属被告的法定职责。班线车辆更新属依申请的行政行为,被告对车辆更新(变更)调整表进行审核并签注意见,可以证明原告已经提出过申请。而且,被告亦未提供证据证明原告未申请或已撤回申请材料。至于原告的申请是否符合法律规定;被告是否已经受理,并不影响原告已经提出申请的事实。被告在法定期限内未告知申请人需要补正材料或受理与否,也未作出是否准予行政许可的书面决定,不符合行政许可法第三十二条、第三十八条的规定,因而原告要求被告履行法定职责的主张予以支持。但是,原告事实上是否提出过申请、申请材料是否符合法定条件、内部审核意见能否得到批准,均处于不确定状态。被告是否更新调整营运车辆,还应权衡考虑当地班线客运安全秩序以及案外人利益等具体内容,因而原告要求被告履行具体的车辆变更登记职责的主张不予支持。
(五)定案结论
福建省霞浦县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定,作出如下判决:
被告霞浦县运输管理所应在法定期限内对原告福建省霞浦县祥龙汽车出租有限公司的车辆更新调整申请履行法定职责。
(六)解说
本案涉及行政机关履行法定职责的行政裁量是否限缩的判断。
《行政诉讼法》第五十四条第(三)项规定了履行法定职责的判决形式,该判决形式包括履行法定职责与履行具体内容的法定职责两个类型。行政机关如何履行职责,应结合法律授权目的及个案情形进行裁量,属行政权范畴,法院在行政诉讼中一般不予审查,当然也不能判决履行具体内容的法定职责。但是,经审查认定个案情形已明确符合履行职责的条件,行政机关对履行具体职责已没有裁量空间时,行政裁量限缩或裁减为零,法院即可判决履行具体内容的法定职责。我国台湾地区“行政诉讼法”也有相似规定,其第五条对行政不作为规定了请求应为行政处分与应为特定内容之行政处分两种诉讼类型。
本案原告主张,被告工作人员对其申请材料进行了审核,认为已经符合更新要求,因此被告对是否履行、如何履行已经没有裁量权,法院应判决被告履行车辆更新登记的职责。笔者认为,依原告举证虽可推定其曾提出过申请,被告确应履行法定职责。但该推定结论、内部工作人员审核意见等属不确定事实,不能作为认定行政裁量限缩的依据。
1.推定事实不能作为认定裁量限缩的依据
依最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定,在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案原告未能提供申请报告及相关材料,但提供了经被告工作人员签注审核意见的车辆更新(变更)调整表。车辆更新(变更)调整是依申请的行政行为,因而能够证明原告提出过申请。但是,原告事实上是否提出过申请,以及被告是否已经受理了该申请、申请材料是否符合法定依据,均不确定。若直接判决行政机关履行具体内容的车辆更新职责,则可能与客观事实不相吻合,在原告未申请、被告未受理,或缺少有关申请材料的情形下,行政机关亦无法履行该判决内容。因而,审查行政裁量是否限缩,应考量申请、受理及申请材料符合法定条件等事实是否确定,推定的结论不能作为衡量依据。
2.待批内部意见也不能作为认定裁量限缩的依据
被告工作人员所签注的符合更新要求的审核意见,未必说明行政裁量权已经限缩。该审核意见仅为工作人员对申请材料是否符合条件的判断,是基于其认识而作出的倾向性意见,该意见是否正确有待机关领导的进一步批准。若法院以此倾向性意见认定行政机关已无裁量空间,将侵入行政机关的内部行政程序,阻碍行政程序的顺畅完成,将使领导的批准环节落空。有待领导审批的内部意见,仍处不确定状态,不能以此认定行政裁量已经限缩。而且,法院也不能囿于一个工作人员的审核意见而放弃司法审查权,该意见并不代表法律对此情形下已经限缩了行政机关的裁量权。可见,该待批内部意见不是裁量限缩的充分要件。是否限缩,应由法院对法律规定的事实要件进行独立判断。
3.申请材料的审核不能替代裁量限缩与否的全面审查
行政许可中,申请材料是审查的主要内容,但并非全部内容。被告作为道路旅客运营的主管部门,为规范道路旅客运输经营活动,维护道路旅客运输市场秩序,保障道路旅客运输安全,保护旅客和经营者的合法权益,应考虑诸多申请材料之外的相关事实。例如,是否影响当地班线客运安全秩序、是否涉及案外人利益以及是否允许申请听证等。本案审理中,被告就认为,原告的申请与案外人有重大利害关系,已涉及群体性涉法涉诉上访案和社会的安定稳定大局。被告除了对原告的申请材料进行审查外,还应履行维护社会稳定的职责。若直接判决被告履行具体职责,将剥夺被告对相关事实的审查机会。
因此,法院应基于法律规定,结合具体案件事实,对行政机关的裁量权是否限缩进行全面审查并作出独立判断。推定结论、待批意见等不确定的事实不得作为认定行政裁量限缩的依据。正如我国台湾地区“行政诉讼法”第二百条的规定,原告之诉有理由,且案件事证明确的,才可判决行政机关做成原告所申请内容之行政处分。笔者认为,此处的“事证明确”,除了要求法院应全面审查申请材料与相关案件事实外,还要求这些事实均处于确定状态。
(福建省霞浦县人民法院 陈伏发)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第522 - 525 页