（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：安徽省南陵县人民法院（2007）南行初字第19号判决书。
二审判决书：安徽省芜湖市中级人民法院（2008）芜中行终字第14号判决书。

2.案由：不服拆迁行政裁决。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：高某，男，1950年生，汉族，个体工商户，住南陵县。
委托代理人：童刚，安徽铭诚律师事务所律师。
被告（上诉人）：南陵县建设委员会，住所地：南陵县城关镇籍山大道。
法定代表人：杨某，主任。
委托代理人：熊小平，安徽陵阳律师事务所律师。
第三人：芜湖市丽光房地产开发有限责任公司（以下简称为丽光公司），住所地：芜湖市天置山庄B区×室。
法定代表人：常某，董事长。
委托代理人：程志翔，安徽闻海律师事务所律师。
委托代理人：彭选能，安徽春谷律师事务所律师。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：安徽省南陵县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：方明；审判员：万晓华、陶彩虹。
二审法院：安徽省芜湖市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐琳；代理审判员：朱莉娟、汪万荣。

6.审结时间
一审审结时间：2007年12月28日。
二审审结时间：2008年4月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
高某因与丽光公司因拆迁补偿达不成协议，丽光公司向南陵县建设委员会（以下简称县建会）申请强制拆迁，县建会作出房拆裁字（2007）第5号裁决，限令高某在收到裁决书之日起20日内腾房。高某不服裁决，亦不同意所补偿的费用，遂向法院提起行政诉讼。

2.原告诉称
原告的房屋系1992年落实私房政策取得，《南陵县落实私房政策领导组办公室文件》明确载明以上房屋面积为102.08m2，故房屋产权证书登记为62.42m2显然为登记错误。原告多次表示对房屋面积应以实际测量的面积予以认定，遭被告和第三人拒绝，而估价报告认定的面积也为62.42m2，其估价结论当然错误，被告依据这一估价结论所作出的裁决必然是错误的。此外，原告的房屋系陵阳路沿街门面房，原告一直在此经营生意，营业执照、税务登记证齐全，土地证上也明确载明土地用途为经商和住宅，但被告却认定该房屋用途为住宅，与事实不符。最后被告裁决原告可选择产权调换，但对被用于产权调换房屋的位置、面积、价格却未予明确，致使原告无法真正选择产权调换，故请求判决撤销被告的房屋拆迁裁决、责令重新作出裁决。

3.被告辩称
原告的房屋权属证书并未载明其用途为经商，所以认定其性质为住宅房并无不当。此外，《安徽省城市房屋拆迁管理办法》规定，对被拆迁房屋的面积及用途，应以有效的房地产权证明标明的为准，所以，裁决书对原告的房屋面积及用途的认定也符合法律规定。最后关于对安置房的位置、面积、价格，裁决书确实未予明确，但现在芜湖市范围内的房屋拆迁裁决都对此不予明确，我单位认为这并非房屋拆迁裁决书的必备内容。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
第三人丽光公司表示同意被告的辩解意见。

（三）一审事实和证据
安徽省南陵县人民法院经公开审理查明：2005年1月，第三人丽光公司领取拆许字（2006）第1号《房屋拆迁许可证》，获准对南陵县籍山镇陵阳路一地块内的房屋及其附属物予以拆迁，原告位于XX中路133号（原XX街12号）的房屋即处在该地块中，该房屋系1992年落实私房政策取得，当时的落实私房政策的文件认定该房的面积为102.08m2（包括楼上）。原告1992年领取的房屋土地权证载明该土地的用途为“住宅，经商”。次年原告领取的房屋产权证书载明该房屋的建筑面积为62.42m2，未注房屋用途。此后原告一直在此经商，第三人丽光公司着手拆迁后，与原告就房屋拆迁补偿事宜进行数次协商，但双方就房屋的面积的大小及房屋的性质认定意见不一，无法达成一致。第三人丽光公司遂委托经抽签选定的安徽万达房地产评估事务所（以下简称万达评估事务所）对原告房屋的市场价格进行评估。万达评估事务所以该房建筑面积为62.42m2设定，以其中11.16m2为商业用房，其余为住宅房的性质的基础上评估认定，该房屋在2005年1月25日的市场价值取整为114088.00元。后丽光公司向被告申请房屋拆迁行政裁决，南陵县建设委员会受理该申请后在调解未果的情况下，作出裁决如下：（1）被申请人应在收到裁决书之日起二十日内自行搬入申请人提供的位于陵阳商住城3号楼四单元602室91m2房屋内，腾空籍山镇XX中路133号（原XX街12号）62.42m2房屋，交申请人施工。（2）申请人对被申请人房屋实行货币补偿的，以安徽万达房地产估价事务所有限公司对被申请人房屋的评估结果人民币一十一万四千零八十八元整（￥114088.00元），作为房屋货币补偿金额。（3）被申请人要求产权调换的，申请人应当提供符合国家质量安全标准的房屋用于安置，并按本裁决第二条规定计算被拆迁房屋的补偿金额，结合安置房的价格，结算产权调换的差价。（4）申请人拆迁被申请人非住宅房屋，应支付停产停业损失费，停产停业损失费的标准为每月人民币四百九十九元九角七分（￥499.97元）（11.16m2×44.8元/m2=499.97元）。由申请人提供周转房的，不付给临时安置补助费。（5）申请人拆迁被申请人住宅房屋，应支付临时安置补助费，临时安置补助费的标准为每月人民币一百五十三元七角八分（51.26m2×3元/m2=153.78元）。由申请人提供周转房的，不付给临时安置补助费。（6）被申请人在裁决规定的期限内自行搬迁的，申请人应付给被申请人搬迁补助费。被申请人选择货币补偿的，搬迁补助费为人民币四百五十六元二角四分（￥456.24元）；被申请人选择产权调换的，搬迁补助费为人民币七百五十六元二角四分（￥756.24元）。
上述事实有下列证据证明：
被告南陵县建设委员会提供的证据和法律依据有：拆迁申请人申请行政裁决提交的资料：（1）裁决申请书。（2）法定代表人身份证明。（3）被拆迁房屋的权属证明材料。（4）随机抽取评估机构公证书、估价报告、送达证。（5）对被申请人的补偿安置方案。（6）申请人与被申请人的协商记录。（7）未达成协议的被拆迁人的比例及原因。以证明申请人提交的资料齐全，符合裁决受理的条件。调解笔录两份，以证实被告受理房屋拆迁裁决申请后两次组织当事人调解未果。答辩通知书，以证实被告受理房屋拆迁裁决申请后告知了被申请人的权利和义务。
原告高某提供的证据有：（1）南陵县建设委员会拆迁裁决书，以证明被告裁决所认定的事实及裁决的内容。（2）南陵县落实私房政策领导组办公室文件，以证明所落实政策房屋的面积。（3）房屋土地使用权证书，以证明该房屋系商业及住宅用途。（4）个体工商户营业执照和税务登记证，以证明该房屋一直用于经商。

（四）一审判案理由
安徽省南陵县人民法院经审理认为：原告高某与第三人芜湖市丽光房地产开发有限责任公司就房屋拆迁补偿安置未达成协议，其主要原因是对原告房屋面积的大小及用途、性质认识不一致所致。安徽万达房地产评估事务所在未对房屋面积进行实地测量的情况下，以房屋所有权证载明的面积为依据，假设其中11.16平方米为商业用房，其余为住宅房的前提下作出的评估结论显然是不客观的，该评估结论不能成立。被告南陵县建设委员会将该评估结论作为主要依据之一作出的裁决，其依据的主要证据不足。被告受理第三人的申请后，发现第三人与原告争议的房屋面积之差如此之大，应当予以查明。其辩称在此情况下应当以有效的房地产权证标注为准，显然违反了行政程序客观公正的原则，应不予采信。此外，原告房屋的土地使用权证载明房屋用途为住宅、经商，且该房屋位于本县城关主要商业街旁，原告在此经商多年，被告仅因原告房产证上未注明房屋的经商用途就认定该房屋系住宅性质与事实不符，不予认可。最后，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条规定，裁决书内容应当包括安置房的面积和安置地点、安置期限，被告的裁决对此漏裁，其辩称的漏裁理由与裁决工作规程相悖，不能成立。综上，被告南陵县建设委员会作出的房拆裁字（2007）第5号裁决所依据的主要证据不足，故对原告要求撤销被告裁决的请求予以准许，但原告要求判决责令被告限期按原告房屋实际面积并按商业用房标准重新作出裁决，本院认为被告并不存在行政不作为，故对此请求不予支持。

（五）一审定案结论
安徽省南陵县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目，作出如下判决：
1.撤销被告南陵县建设委员会作出的房拆裁字（2007）第5号裁决；
2.驳回原告高某的其他诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审辩诉主张
（1）上诉人（原审被告）诉称：1）原判关于上诉人在发现第三人芜湖市丽光房地产开发有限责任公司与高某对房屋面积认识不一致，应当予以查明而未查明，仅以房产证为准作出裁决，违反了行政程序客观公正原则的认定不当。因为房产证作为物权的主要证据，是由当事人自己申请房管部门依法审查核发的产权证明，被上诉人高某认为房产证登记的面积与房屋实际面积有误差，应当向房管部门申请纠正或重新领证，但被上诉人并未行使自己的权利。特别需要说明的是，上诉人在受理裁决后，将该房屋评估报告送达被上诉人，告知其不服可另行委托评估，还可对评估报告申请鉴定，但被上诉人未行使这些权利，因此上诉人依据该评估报告进行裁决符合规定。2）根据拆迁管理条例的规定，房屋的性质应当以产权证载明的情况为准，产权证上未注明的应当以档案材料予以认定，高某的房屋来源为落实私房中的住宅房，其性质一目了然系住宅，考虑到高某在此经商的实际情况，评估报告以产权证上的自然隔断将临街的11.6平方认定为商业用房符合事实，因此原判认为上诉人认定该房纯属住宅应不予认可显然不当。3）上诉人裁决的材料中对安置房面积和地点、位置均有相应的材料，所以原判认为上诉人漏裁的观点不能成立。上诉人请求撤销原判，予以改判。
（2）被上诉人（原审原告）辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。
（3）第三人述称：同意上诉人南陵县建设委员会的意见，请求撤销原判，依法维持南陵县建设委员会的裁决。

2.二审事实和证据
安徽省芜湖市中级人民法院经公开审理查明：2005年1月，第三人芜湖市丽光房地产开发有限责任公司领取拆许字（2006）第1号《房屋拆迁许可证》，获准对南陵县籍山镇陵阳路一地块内的房屋及其附属物予以拆迁，被上诉人高某位于XX中路133号（原XX街12号）的房屋在该地块范围内。该房屋系被上诉人的祖父高某1于1992年落实私房政策所得，当时的落实私房政策的文件认定该房面积为102.08平方米（包括楼上），该房屋土地证载明该土地的用途为“住宅、经商”。1993年4月30日，南陵县房管局向高某1颁发了该房屋产权证书，注明该房屋建筑面积为62.42平方米，但未注明房屋用途，此后被上诉人一直在此经商。2007年1月15日，第三人在拆迁时与被上诉人就房屋拆迁补偿事宜未达成协议，遂委托经抽签选定的安徽万达房地产评估事务所对原告的房屋进行评估。万达房地产评估事务所在以该房建筑面积为62.42平方米，其中11.16平方米为商业用房，其余为住宅房的基础上评估认定，该房屋在2005年1月25日的市场价值取整为114 088.00元。后第三人向上诉人南陵县建设委员会申请房屋拆迁行政裁决，2007年8月31日，南陵县建设委员会作出房拆裁字（2007）第5号裁决如下：（1）被申请人应在收到裁决书之日起20日内搬入申请人提供的位于陵阳商住城3号楼四单元602室91平方米房屋内，腾空籍山镇XX中路133号（原XX街12号）62.42平方米房屋，交申请人施工。（2）申请人对被申请人房屋实行货币补偿的，以安徽万达房地产评估事务所对被申请人的房屋评估结果人民币114 088.00元，作为房屋货币补偿金额。（3）被申请人要求产权调换的，申请人应当提供符合国家质量安全标准的房屋用于安置，并按本裁决第二条计算被拆迁房屋的补偿金额，结合安置房价格，结算产权调换的差价。（4）申请人拆迁被申请人非住宅房屋，应支付停产停业损失费，停产停业损失费的标准为每月人民币499.97元，由申请人提供周转房的，不付给临时安置补助费。（5）申请人拆迁被申请人住宅房屋，应支付临时安置补助费，临时安置补助费的标准为每月人民币153.78元，由申请人提供周转房的，不付给临时安置补助费。（6）被申请人在裁决规定的期限内自行搬迁的，申请人应付给被申请人搬迁补助费。被申请人选择货币补偿的，搬迁补助费为人民币456.24元，被申请人选择产权调换的，搬迁补助费为人民币756.24元。
上诉人南陵县建设委员会与被上诉人高某在二审过程中提供的证据与在原审中提供的证据相同，且质证意见与原审庭审过程中的质证意见相同，在此不再一一列举赘述。

3.二审判案理由
安徽省芜湖市中级人民法院经审理认为：上诉人南陵县建设委员会是房屋拆迁管理部门，其对本行政区域内未达成拆迁协议的当事人作出裁决是法律、法规赋予的职责。本案中，被上诉人高某与第三人未达成拆迁协议的根本原因，是对XX中路133号（原XX街12号）的房屋的面积和用途有争议，南陵县建设委员会的裁决对此未提供充分的证据和法律依据予以认定，因此南陵县建设委员会的裁决认定事实不清、证据不足。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条第（四）项规定，裁决书内容应当包括安置房的面积和安置地点，但南陵县建设委员会的裁决未对高某安置房的面积和安置地点予以注明，故南陵县建设委员会的裁决在裁决内容上显属漏裁。综上，原判对房拆裁字（2007）第5号裁决予以撤销正确，应予维持。由于南陵县建设委员会未正确地履行法律、法规赋予的职责，其应当针对当事人的申请依法重新作出具体行政行为。

4.二审定案结论
安徽省芜湖市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（一）项，作出如下判决：
1.驳回上诉，维持原判。
2.上诉人南陵县建设委员会在收到本判决之日起三十日内针对高某的XX中路133号（原XX街12号）的房屋重新作出行政裁决。

（七）解说
涉及房屋拆迁的行政裁决类案件，随着城市化进程的不断深入，已经凸显为行政审判重头戏。但相关的法律、法规的缺失或规定过于原则粗糙，导致人民法院审理此类案件时左右为难，各法院裁判尺度无法统一。特别是涉及房屋使用性质认定、房屋价值评估等直接关系当事人财产权益的问题由于缺乏法律依据或统一的操作模式，成为争议焦点和难点，人民法院有必要梳理出其中带有共性而又亟待解决的问题予以探讨，形成指导意见，以平衡各方利益，减少无谓诉争，进而规范行政裁判。
其一，单一的合法性审查标准已不能回应此类案件的实际需要。行政裁决是一个程序性行政过程，是仲裁者依据各方提供的资料作出支持或否决意见的表意程式。鉴于仲裁者行政之色彩，服从地方政府市政规划是顺理成章，因此对拆迁补偿标准是否有依据、是否合理；安置房是否建成、位置是否恰当；拆迁协商之有无与是否充分等合理性因素概莫不问，一裁了之，将矛盾推向社会交给法院。但被拆迁户反对拆迁理由十之八九集中在合理性因素方面：一是拆迁补偿标准过低，没有反映市民心声和市场规律；二是安置地点太偏，与原住处之繁华落差过大，与原来生活、工作便利条件相差较大。因此，笔者建议应将合理性审查原则扩大适用到此类案件，促使行政机关在制定拆迁政策时广听民意，决策过程公平、公开。
其二，制定合理的房屋用途认定标准，解决房屋使用性质争议。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定“房屋用途是价格评估的因素之一”，但没有明确如何确定房屋用途，而是授权省、自治区、直辖市人民政府制定具体规定。《安徽省城市房屋拆迁管理办法》第二十五条规定：“对被拆迁人房屋的用途和建筑面积的认定，以被拆迁房屋的房地产权证等有效房屋产权证明标注的用途和建筑面积为准。1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前已改变房屋用途并以改变后的用途延续使用，根据房屋所有权人的申请，经负责房屋产权登记的管理部门变更登记后，按照改变后的用途认定。”很遗憾，据了解，安徽省房屋用途变更登记工作并未开展。因此，本案高某房屋使用性质认定难题必然摆在法官面前，南陵县沿街前店后宅之传统使商业用途与住宅用途面积无法区分，但却是本案无法回避的课题。笔者认为，尊重房屋长久和连续的使用习惯，不管是自己用于商业经营，还是出租给他人营业，只要有经营执照和税务登记证明的，宜认定为商业性质。对前店后宅的，商业用途面积以营业执照登记面积为准，无登记的以商业装潢面积为准。
其三，评估问题。评估涉及评估机构选定、评估基准点、评估范围、评估异议等方面。对于评估机构之选定，法律规定是评估机构由拆迁当事人协商确定，协商不成由房屋拆迁管理部门随机抽取。但目前较流行的做法是，拆迁公司在地块拆迁前即摇号确定评估公司，不采用协商指定模式。一旦形成诉争，被拆迁户往往指责评估不公、违规操作。笔者认为，协商程序不能省略。评估机构协商选定，不仅关系到被拆迁户对评估公正性认可问题，还关系到拆迁当事人之间民事权利和民事地位平等问题，有利于抑制拆迁人强势地位。同时还有利于规范评估机构，重构评估机构中立性质，提高其工作责任心，恢复其社会公信度。
对于评估基准点，历来受各方诟病不止。原因在于拆迁许可证指定的期限内不能完成拆迁的，可无限制展期。有的地块拆迁长达几年，如果该地块后期还有拆迁裁决，而评估基准日仍以几年前之市场值为准，明显对被拆迁户不公平。但如按评估日为基准日，则对先拆迁户又不公平，岂不是早拆早吃亏?近年房地产价格飙升势头迅猛，半年房价就有可能每平方米相差一两千元，如何确定评估基准日颇为棘手。笔者认为，无限延长拆迁许可日期是问题的症结之一。确定拆迁许可期限应有科学性和预见性，如有特殊情由的，可展期一次。如在展期内还不能拆迁完毕的，应重新申请许可，这样有利于规范拆迁市场，使拆迁进程符合城市规划步伐，减少旷日持久地拆迁带来的负亏影响。但如果是被拆迁户漫天要价恶意阻挠拆迁的，则不能让“钉子户”占经济便宜。
对于评估范围，历来争议颇大。目前大多数评估报告只对有证面积建筑进行评估，对无证自建部分、房屋附属物及装饰部分没有评估，本案就属此类情况。漏评漏裁自然难免。笔者认为，评估价值是补偿安置被拆迁人的重要而直接的依据，如对有证建筑之外的财物不予评估，势必侵害被拆迁人财产权益，房屋一旦被强制拆迁后，装饰等隐性、附着财产价值将被破坏而无法评估。因此，有必要对被拆迁人的建筑包括有证无证建筑、附着物、装潢等分门别类进行评估，充分体现被拆迁人的财产权益，以备裁决机构仲裁时计算补偿差价之用。
评估异议没有得到重视，未发挥其救济功能。规定评估异议鉴定费用由申请人负担，是直接堵塞其救济途径原因。在评估机构由拆迁人选定情况下，要处于弱势的没有专业知识的异议者承担额外费用的规定无疑直接剥夺了被拆迁人的话语权。笔者认为，作为社会公平仲裁的行政机关，有必要组织专业机构，超然审视评估结论，在公平、公正与赢利之间，断然选择前者，使异议之救济途径不至于形同虚设。
其四，拆迁中的土地补偿问题。目前习惯性做法是，不管被拆迁房屋占地面积多大，一律不给补偿。为之辩护者认为地价已包含在房屋拆迁价值中。笔者认为，此说站不住脚，一是地价如何确定，补偿标准如何?在公布的补偿方案中是否明确?二是地和房屋是怎样的一种量化关系?目前此方面规定缺失，但从土地使用权可以抵押推导出：被拆迁房屋所占土地具有财产性，征用者须付费！本案评估房屋价值时亦并未考量土地使用权价值。
总之，房屋拆迁行政裁决案件遇到的问题很多很复杂，需要不断探讨与总结，笔者只是就案说案并作些许延伸。本案二审判决认定，上诉人南陵县建设委员会针对诉争房屋，在裁决时没有查明作为重要补偿依据的评估报告，只是以假设作为评估依据，进而予以采信实为不妥，且在没有查明商业和住宅具体面积的情况下，作出裁决行为不当，而责令其限期重作正确裁决。
（安徽省芜湖市中级人民法院　汪万荣）