（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2007）朝行初字第122号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2008）二中行终字第91号判决书。

2.案由：劳动保障监察。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：张某，男，1960年生，汉族，河北省张家口市人，北京市先知律师事务所律师，住北京市昌平区。
被告（上诉人）：北京市朝阳区劳动和社会保障局（以下简称朝阳区劳动局），住所地：北京市朝阳区霄云路34号。
法定代表人：吕某，局长。
一审委托代理人：李某，朝阳区劳动局干部。
一审委托代理人：张某1，朝阳区劳动局干部。
二审委托代理人：聂某，朝阳区劳动局劳动监察科科长。
二审委托代理人：王某，朝阳区劳动局行政办公室副主任。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨从亮；代理审判员：卞京英；人民陪审员：李智勇。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：田希霖；代理审判员：徐宁、金丽。

6.审结时间
一审审结时间：2007年12月13日。
二审审结时间：2008年2月29日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
朝阳区劳动局拒绝对张某的投诉请求进行处理。

2.原告诉称
张某是北京市先知律师事务所的专职律师。2005年8月张某所在律所作为缴费单位在北京市朝阳区社会保险基金管理中心（以下简称朝阳区社保中心）办理了养老和医疗等社会保险登记。2006年4月1日起，张某所在律所开始欠缴社保费用。张某遂向朝阳区劳动局进行投诉。嗣后，朝阳区劳动局答复称，对律师事务所欠缴社保费用的投诉不属劳动部门监察范围。张某认为朝阳区劳动局拒绝履行劳动监察职责违反了相关法律、法规和规章的规定，构成行政不作为。为维护张某及其他律师的合法权益，请求法院依法判令朝阳区劳动局对张某所在律所拖欠社保费的问题履行劳动监察职责。

3.被告辩称
我局于2007年2月1日接到原告张某投诉北京市先知律师事务所未按规定向社保经办机构缴纳社保费的问题，并于当日立案。我局经调查后于同年3月16日告知张某，律师事务所不属于《劳动保障监察条例》规定的监察范围，亦不属于《社会保险费征缴暂行条例》规定的社会保险费征缴范围。据此，原告要求我局履行对律师事务所进行劳动保障监察的职责没有法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：张某系北京市先知律师事务所的执业律师，该所系合伙制律师事务所。北京市先知律师事务所于2005年8月向朝阳区社保中心申请办理社会保险登记，经朝阳区社保中心核准，该所开始作为缴费单位为包括张某在内的部分律师办理了养老和医疗等社会保险并定期缴纳社保费。2006年4月1日起，张某所在律所未为张某缴纳相关社保费用。嗣后，张某以网上投诉和书面举报的方式向朝阳区劳动局反映该律所欠缴社保费的问题，要求该局对此进行劳动监察。朝阳区劳动局在进行相关调查后以谈话笔录形式告知张某，律师事务所欠缴社保费的问题不属于法律、法规中规定的应予劳动保障监察的范围。
上述事实有下列证据证明：
朝阳区劳动局提交了以下证据材料：
1.《朝阳区劳动保障监察受理投诉（举报）登记表》。
2.《执法案件立案审批表》。
3.《调查笔录》。
张某提交了以下证据材料：
1.《北京市社会保险费缴费月报表》。
2.《北京市医疗保险手册》。
3.《社会保险缴费欠费查阅单》。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：劳动保障监察是社会保险等社会保障制度正常运行的重要执法手段。依照《社会保险费征缴暂行条例》和《劳动保障监察条例》的相关规定，县级以上地方人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。据此，朝阳区劳动局负有对本辖区内缴费单位欠缴社会保险费的行为进行监督检查的法定职责。依照《社会保险费征缴暂行条例》的立法宗旨，缴费单位具有缴纳社会保险费的强制性义务。本案中原告张某所在的北京市先知律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记，实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用，缴费单位缴纳社会保险费的行为应当受《社会保险费征缴暂行条例》等相关社保征缴法律规范的调整和拘束，其行为不应具有随意性。劳动保障部门对该律所违反义务规定、欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。本案中，被告朝阳区劳动局以合伙制律师事务所不属于《劳动保障监察条例》适用范围为由，拒绝对涉案律所欠缴社保费用行为履行劳动监察的职责是不符合当前政策方向的。作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员，律师无疑当属社会劳动者范畴，成为当今社会劳动者群体中不可或缺的组成部分，其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。综上，劳动保障部门对已办理社保登记的实际缴费单位行使劳动保障监察职责，既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定，也有利于保障劳动者的合法权益。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，作出如下判决：
责令被告北京市朝阳区劳动和社会保障局于本判决生效后六十日内对北京市先知律师事务所拖欠社会保险费的问题履行调查处理的劳动监察职责。
案件受理费50元，由被告北京市朝阳区劳动和社会保障局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称：
一审法院在“缴费单位”概念的理解上存在错误。合伙制律师事务所既不属于在民政部门登记的民办非企业单位或社会团体，也不属于在工商部门注册登记的企业，因此不属于《社会保险费征缴暂行条例》第二条第二款规定的缴费单位范畴；法律法规及政策体系的不完善，其后果不应由具体的执法部门所承担；认为朝阳区劳动局在处理此案时，依法履行了立案、调查、告知等全部法律法规所赋予的职责，已在法定的权限内完全履行了监察职责。故请求撤销一审判决，驳回张某一审时的诉讼请求。
（2）被上诉人（原审原告）辩称：同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：依照《社会保险费征缴暂行条例》和《劳动保障监察条例》的相关规定，朝阳区劳动局负有对本辖区内缴费单位欠缴社会保险费的行为进行监督检查的法定职责。劳动保障监察是社会保险等社会保障制度正常运行的重要执法手段。《劳动保障监察条例》第十一条第（七）项规定，劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二条第二款规定，本条例所称缴费单位、缴费个人，是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定，应当缴纳社会保险费的单位和个人。该条例第三条对于缴费单位作了具体的列举规定，律师事务所虽然没有被列举规定在应当缴纳社会保险费的范围之内，但是，律师事务所也没有被明文规定排除在缴费单位范围之外。作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员，律师无疑当属社会劳动者范畴，成为当今社会劳动者群体中不可或缺的组成部分，其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。本案中，张某要求朝阳区劳动局对于其所在律所欠缴社会保险费的问题履行劳动监察法定职责，朝阳区劳动局已经对本案立案调查。经查张某所在的北京市先知律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记，实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用，该律所缴纳社会保险费的行为就应当受到《社会保险费征缴暂行条例》等相关法律规范的调整和约束，其行为不应具有随意性。从2006年4月1日起，张某所在律所未为张某缴纳相关社保费用，从保护律师合法权益的角度出发，朝阳区劳动局对该律所违反义务规定、欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。这样既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定，也有利于保障劳动者的合法权益。朝阳区劳动局以合伙制律师事务所不属于《劳动保障监察条例》适用范围为由，拒绝对涉案律所欠缴社保费用行为履行劳动监察的职责是不符合当前政策方向的，也是不符合我国目前相关的劳动保障方面的法律、法规中对劳动者权益予以保护的立法宗旨的。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定判决责令朝阳区劳动局对北京市先知律师事务所拖欠社会保险费的问题履行调查处理的劳动监察职责是正确的，应予维持。朝阳区劳动局的上诉意见没有事实依据和法律依据，不予采信。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市朝阳区劳动和社会保障局负担（于本判决生效后七日内交纳）；二审案件受理费50元，由北京市朝阳区劳动和社会保障局负担（已交纳）。

（七）解说
本案属于劳动保障监察方面的新类型行政案件。本案的争议焦点问题是合伙制律师事务所，作为“用人单位”中一类特殊的机构类型存在，其欠缴社会保险费的行为是否属于劳动保障监察的范围?劳动保障行政机关拒绝对涉案律所欠缴社保费用行为履行劳动监察的职责是否正确?
1.相关法律、法规规定。
我国的劳动保障监察制度经历了从无到有、从小到大的发展历程，在保护劳动者合法权益方面发挥了很大作用，是社会保险等社会保障制度正常运行的重要执法手段。中华人民共和国国务院令第423号即《劳动保障监察条例》已于2004年12月1日起施行，该条例第三条规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。该条款说明了我国的劳动保障监察机关为县级以上地方各级人民政府劳动保障部门。该条例第十条第（四）项、第十一条第（七）项规定，劳动保障行政部门负有依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的职责，对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。中华人民共和国国务院令第259号《社会保险费征缴暂行条例》是为了加强和规范社会保险费征缴工作，保障社会保险金的发放而制定的条例，该条例第二款对应该缴纳社会保险金的缴费单位、缴费个人作了概括规定，即本条例所称的缴费单位、缴费个人，是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定，应当缴纳社会保险费的单位和个人。该条例第三条对缴费单位作了具体的列举规定，即基本养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。第四款规定，省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险、基本医疗保险的范围，并可以规定将社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工以及有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入失业保险的范围。
从以上条款的规定能够看出：对于应当缴纳社会保险费的缴费单位和缴费个人，应当按时足额缴纳相关费用。劳动保障行政部门对于本辖区内欠缴社会保险费的单位和个人负有劳动监察的法定职责。律师事务所没有被明文列在缴费单位范围内。
2.正确定位律师事务所的性质和法律地位。
《中华人民共和国律师法》第十四条规定，律师事务所是律师的执业机构。《律师事务所登记管理办法》规定，律师事务所包括国家出资设立的国资律师事务所、合作律师事务所、合伙律师事务所。上述法律、法规亦规定了设立不同律师事务所应具备的条件。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门对于是否准予设立律师事务所具有决定权。中华人民共和国司法部2000年司复（2000）4号《关于律师事务所不进行民政登记的批复》规定，律师事务所是依据《律师法》及《律师事务所登记管理办法》设立的律师执业机构，律师事务所经司法行政机关审核登记后依法成立，不应再进行民政、工商等形式的登记。但是并没有规定律师事务所属于什么性质的职业机构，导致在理论和实践中对律师事务所的性质和法律地位规定不明确，进而产生不同认识：有人把律师事务所界定为经济组织或视同于经济组织。持这种观点的主要依据和理由是：律师的工作性质是提供法律服务，法律服务本身具有商品的属性，具有一定的经济价值；法律服务业是第三产业的重要部分，律师事务所与其他服务企业一样参与市场竞争，与其他服务企业无本质差异。实践中，国家税收、工商等部门在实践中强调律师事务所的营利性，把律师事务所完全等同于经济组织来进行管理。税务机关对律师事务所按照服务企业的标准征收企业所得税、营业税，按照个体工商户的标准（个人经营所得）征收合伙律师的个人所得税。还有人把律师事务所的性质界定为市场中介组织。认为律师向社会提供法律服务，属于服务性行业，理应像其他服务业一样独立、自主地参加市场的运行，维护自身的发展。把律师事务所的性质界定为市场中介组织，符合律师事务所的自身性质，具有科学性。还有一种观点认为律师事务所不是单纯的市场中介组织，是具有中介性质的执业组织形式。认为单纯把律师事务所界定为中介组织不准确，中介是把一种事物和另一种事物联系起来的媒介，具有中立性，不依附于任何一方。律师事务所在规范社会主义市场经济秩序方面的确具有中介功能，但律师业务中的刑事辩护、行政、民事诉讼代理均不具有中介性质。那么，律师事务所属于经济组织，还是中介机构，还是民办非企业单位，怎样规定才是对律师事务所作准确定位?笔者认为，律师事务所既有经济组织的一定特性，也有非经济社会组织的功能，在某些方面也具有中介组织的性质，其性质体现为多面性。因此，律师事务所的性质表述为“律师依靠专业知识向社会提供法律服务的自律性行业组织”比较妥切。其法律地位，应是具有独立地位的市场主体，在管理上，应当把律师事务所作为国民经济体系当中的独立部门来对待，通过制定相应法律规范来确立律师事务所的独立法律地位。
3.结合本案谈在法律缺失的情况下如何掌握执法原则。
由此可见，律师事务所，作为“用人单位”中一类特殊的机构类型存在，是依据《律师法》及《律师事务所登记管理办法》设立的律师职业机构，经司法行政部门审核登记后依法成立的，没有在民政、工商部门进行登记。不属于民办非企业单位，律师事务所亦没有被明确列举规定在应当缴纳社会保险费的范围之内，那么，对于律师事务所欠缴社会保险费的行为行政机关是否应该履行劳动监察的法定职责呢?笔者认为，在相关法律、法规、政策缺失的情况下，作为国家行政机关，如何掌握执法原则是一个非常重要的问题。本案中，2005年8月，张某所在律所作为缴费单位已在朝阳区社保中心办理了养老和医疗等社会保险登记并缴纳了相关费用，从2006年4月1日起，张某所在律所开始欠缴社保费用。张某遂向朝阳区劳动局进行投诉。朝阳区劳动局已经立案，并经过调查，查明该情况属实，在此情况下，作为囯家行政机关，不能仅仅因为律师事务所没有被明文规定在缴费单位范围之内就拒绝履行相应的职责，而是要根据实际情况进行调查处理。
律师事务所虽然没有被列举规定在应当缴纳社会保险费的范围之内，但是，律师事务所也没有被明文规定排除在缴费单位范围之外。中华人民共和国司法部2004年第90号令《合伙律师事务所管理办法》第二十九条规定，合伙律师事务所聘用律师和其他工作人员，应当按照国家有关规定签订聘用合同，并为聘用人员办理养老、医疗等社会保险。因此，可以说合伙制律师事务所为聘用人员办理养老、医疗等社会保险也是有一定法律依据的。作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员，律师无疑当属社会劳动者范畴，成为当今社会劳动者群体中不可或缺的组成部分，其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。况且，本案中，张某所在的北京市先知律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记，实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用，该律所缴纳社会保险费的行为就应当受到《社会保险费征缴暂行条例》等相关法律规范的调整和约束，其行为不应具有随意性。这样既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定，也有利于保障劳动者的合法权益。朝阳区劳动局以合伙制律师事务所不属于《劳动保障监察条例》适用范围为由，拒绝对涉案律所欠缴社保费用行为履行劳动监察的职责是不符合当前政策方向的，也不符合我国目前相关的劳动保障方面的法律、法规中对劳动者权益予以保护的立法宗旨的。因此，笔者认为在法律有缺失的情况下，行政机关执法要谨慎，要以保护劳动者合法权益的基本精神为指导。本案是一个根据相关劳动保障法律、法规，从保护劳动者合法权益的立法宗旨出发作出的一个个案的判决，属于新类型案件。
4.对如何更好地审理劳动监察行政案件的相关建议。
近年来，随着劳动和社会保障制度改革的深化和公民法律意识的增强，劳动保障监察方面的案件数量增长较快。而且案件类型较多，涉及行政争议的内容广泛，纠纷的表现形式可谓多种多样。这类案件政策性和专业技术性较强，而且涉及劳动者的基本生活保障和切身利益，处理不好极易造成矛盾激化，导致社会不稳定。案情错综复杂，审理难度大，社会关注程度高，容易形成群体诉讼，给具体审理案件的承办法官带来了不小的困难，根据司法实践经验，现提出以下建议：
（1）进一步完善有关法律规范，统一法律适用标准。从根本上解决此类案件遇到的各种问题，首要任务是完善有关法律规定，统一适用法律的标准。
（2）充分发挥人民法院的审判职能，坚持在处理劳动和社会保障监察行政案件时，最大限度地保护劳动者弱势群体的合法权益。
（3）加强请示汇报工作，力求执法标准统一。由于个案情况复杂不一，所以在遇到疑难复杂新类型案件时，要多请示，多汇报，力求执法标准统一。
（北京市第二中级人民法院　金丽）