（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省宿迁市宿城区人民法院（2008）宿城行初字第2号判决书。
二审判决书：江苏省宿迁市中级人民法院（2008）宿中行终字第26号判决书。

2.案由：不服注销土地使用权证行政复议决定。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：倪某，男，1960年生，汉族，农民，住沭阳县。
委托代理人：倪某1，女，1984年生，汉族，系倪某之女，住址同上。
被告（被上诉人）：宿迁市国土资源局，住所地：宿迁市洪泽湖路。
法定代表人：吴某，局长。
委托代理人：陈某，该局副局长。
委托代理人（一审）：罗桂芳，江苏宿迁正四方律师事务所律师。
委托代理人（二审）：雷传贵，江苏宿迁正四方律师事务所律师。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省宿迁市宿城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王士勇；审判员：钟恒甫、刘彩霞。
二审法院：江苏省宿迁市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：刘志群；审判员：刘国超；见习代理审判员：徐宁。

6.审结时间
一审审结时间：2008年3月24日。
二审审结时间：2008年7月9日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：被告宿迁市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，于2007年8月21日作出宿国土资行复决字［2007］4号行政复议决定书，将沭阳县国土资源局《关于注销倪某土地使用证的决定》变更为，由沭阳县国土资源局根据县政府授权委托，公告倪某所持有的《集体土地建设用地使用证》为无效证书。
（2）原告诉称：其持有的土地使用证和江苏省村镇工程建设许可证都是交了2 000元钱后，由沭阳县湖东镇政府工作人员为其办理的，该工作人员的行为是否违法与其没有关系；被告没有证据证明证书的印章已作废；被告适用《江苏省土地管理办法》第四十七条，属于适用法律不当。请求依法撤销被告作出的行政复议决定书。
（3）被告辩称：原告没有通过合法途径办理土地审批和土地登记，而是通过亲友关系，将遗留下来盖有旧印章的空白证书，擅自填写上原告姓名，伪造“土地使用证”，显然违反了《江苏省土地登记办法》第四十七条第二款规定，我局作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确。

2.一审事实和证据
江苏省宿迁市宿城区人民法院经公开审理查明：2005年7月10日沭阳县湖东镇村镇建设服务站收取了倪某配套费和建房费1 800元，并出具了加盖“沭阳县湖东镇村镇建设服务站”印章的收据。2005年11月25日，该服务站又收取倪某用地管理费200元，并出具加盖“沭阳县国土资源局湖东国土资源所”印章的收据。沭阳县政府于2007年1月8日授权沭阳县国土资源局，对倪某持有的土地使用证进行调查。该局于2007年2月1日，作出沭国土资发［2007］03号《关于注销倪某土地使用证的决定》。倪某不服，于2007年5月向宿迁市国土资源局申请行政复议。宿迁市国土资源局进行了调查取证，因案情复杂，于2007年7月28日下发通知，决定将复议期限延长至2007年8月28日。2007年8月21日，该局作出宿国土资行复决字［2007］4号行政复议决定书。
上述事实有下列证据证明：
（1）盖有沭阳县政府和沭阳县国土资源局印章的土地使用证复印件一份。
（2）沭阳县湖东镇村镇建设服务站收取的配套费、建设费1 800元的票据复印件一份。
（3）沭阳县国土资源局湖东国土资源所收取的用地管理费200元票据复印件一份。
（4）宿迁市国土资源局决定延期通知书一份。

3.一审判案理由
江苏省宿迁市宿城区人民法院经审理认为：沭阳县国土资源局根据沭阳县政府授权，对本案土地进行管理有法定职权。被告宿迁市国土资源局具备对不服下级土管部门作出的具体行政行为进行复议的法定职权，该局复议决定认定原告倪某采取非法手段获取土地使用证的事实清楚，证据充分，程序合法，倪某要求撤销行政复议决定的理由不充分。

4.一审定案结论
江苏省宿迁市宿城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，作出如下判决：
驳回原告倪某要求撤销宿国土资行复决字［2007］4号行政复议决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告倪某负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人（原审原告）诉称
其所持有的土地使用证是合法取得的，该证件有效；一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决和被诉行政复议决定。

2.被上诉人（原审被告）辩称
上诉人的土地使用证是非法取得，证书上的发证机关印章系作废印章，该证书无效，依法应由沭阳县国土资源局公告其无效。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

（四）二审事实和证据
江苏省宿迁市中级人民法院经审理，确认一审认定的事实和证据，另补充认定以下事实：2005年7月10日，上诉人倪某通过他人找到沭阳县湖东镇村建办负责人，要求办理位于湖东镇湖东街一宗土地使用证，该负责人在倪某未办理土地使用批准手续、无土地地籍调查资料情况下，私自填发了盖有沭阳县人民政府土地证书专用章的《集体土地建设用地使用证》，而该专用章早在1995年3月16日已被沭阳县人民政府明令停止使用。沭阳县国土资源局于2000年7月又下发了沭土籍（2000）18号文件（《关于土地登记有关问题的通知》），重申了原“沭阳县人民政府土地证书专用章”自1995年3月16日起停止使用，并要求自1995年3月16日起，严禁使用盖有该印章的空白证书，凡办理土地登记，其材料必须经县国土资源局审核合格后，方可颁发土地证书。
上述事实有下列证据证明：
1.宿迁市国土资源局工作人员于2007年6月6日对乙某的调查笔录。
2.宿迁市国土资源局工作人员于2007年6月6日对倪某之妻孙某的调查笔录。
3.宿迁市国土资源局工作人员对湖东国土资源所所长王某的调查笔录。
4.沭阳县纪律检查委员会于2006年11月11日对倪某的调查材料。
5.沭阳县纪律检查委员会于2006年12月25日对乙某的调查笔录。
6.沭阳县纪律检查委员会工作人员于2006年12月25日对邱某的调查笔录。
7.沭阳县国土资源局于2000年7月下发的沭土籍（2000）18号文件。

（五）二审判案理由
江苏省宿迁市中级人民法院经审理认为：宿迁市国土资源局作为沭阳县国土资源局上一级主管部门，依据上诉人倪某提出的复议申请，有权对沭阳县国土资源局作出的《关于注销倪某土地使用权证的决定》进行复议。该局在行政复议过程中履行了立案、调查、审查、作出决定等相关程序，因案情复杂，依法决定延期作出复议决定，并向上诉人倪某作了书面告知，行政复议程序合法。本案中，上诉人倪某虽然向湖东镇国土资源所交纳了200元用地管理费，但其所持有的土地证书并非沭阳县国土资源局按照规定颁发的，而是倪某通过他人找到沭阳县湖东镇村建办负责人直接填写的。因此，复议决定认为其采用非法手段取得证书并无不当。其次，从该土地证的形式上看，证书的填发日期是2005年7月，而加盖“沭阳县人民政府土地证书专用章”的该空白土地证书自1995年3月16日起已被沭阳县人民政府和沭阳县国土资源局明文规定停止使用，显然不能产生相应的法律效力。行政复议决定认定上诉人倪某所持有的《集体建设用地使用证》属无效证书正确。再次，沭阳县国土资源局作为沭阳县土地登记行政主管部门，在查明上诉人倪某所持集体建设用地使用证属无效证书的情况下，应当参照《江苏省土地登记办法》第四十七条第二款的规定，宣告该土地证书无效。沭阳县国土资源局将无效证书作为有效证书对待，决定予以注销，该具体行政行为明显不当。被上诉人宿迁市国土局依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，有权作出变更原具体行政行为的复议决定。该复议决定虽然在引用法律规定时存在一定瑕疵，只引用了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，没有明确到具体的款、项、目，但该变更结论并无不当，故不应认定其适用法律错误。上诉人倪某的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其请求不予支持。原审判决认定事实不够全面，说理亦不够准确，其判决驳回上诉人倪某诉讼请求的结论虽然正确，但适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，与其判决结果之间发生冲突，属于适用法律错误，依法应予以纠正。

（六）二审定案结论
江苏省宿迁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
1.撤销宿迁市宿城区人民法院（2008）宿城行初字第2号行政判决；
2.驳回上诉人倪某要求撤销被上诉人宿迁市国土资源局所作的宿国土资行复决字［2007］4号行政复议决定的诉讼请求。
一、二审案件受理费合计100元，由上诉人倪某负担。

（七）解说
本案经过两审终审，二审虽然撤销了一审判决，但最终的判决结论却与一审相同，都是驳回了原告的诉讼请求。这主要是基于两方面原因：一是一审判决认定事实不够全面，说理不准确；二是一审判决适用的法条与判决结论发生了直接冲突。因此，二审判决要解决的核心问题有三点：第一，原告倪某所持有的土地使用权证是完全无效还是应撤销的证书?第二，如果证书无效应该由哪个行政机关、采取何种程序宣告其无效?第三，一审判决结论正确，但适用法律条文明显错误，二审应该如何处理?
首先，关于土地使用权证的效力问题，涉及无效行政行为与可撤销行政行为的判定与区分，我国行政法及行政诉讼法律对无效行政行为均未作专门规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第三项虽然提出了行政行为无效的概念，但并未加以界定，行政法学界至今也尚未形成完善的理论，实践中有必要认真加以区分。传统行政法理论认为，行政行为一经作出即具有公定力、公信力和执行力，一旦作出就具有当然的效力。而无效行政行为虽具备了行政行为的形式和外观，但是因其存在重大明显违法而不具备任何法律效力。这种无效在法律效果和后果上是当然、自始、确定、彻底的无效，是无须任何机关去宣告、确认即不具备任何效力，并且无效行为是永久无效，不能以任何形式确定其有效。而应撤销的行政行为则是一个完整的行政行为，其可能在管辖职权、行政程序、认定事实、适用法律及行政裁量权的行使等方面存在违法之处，但这些违法尚未达到重大明显之程度，并不能导致该行政行为的根本无效，只能通过严格的法律程序加以撤销（如诉讼、行政复议或者行政机关的自我纠错）。行政行为被撤销之后，从法律后果上是向后失效，但并不能彻底否定该行为被撤销之前的效力，这就与无效行政行为存在显著的区别。那么，如何判断无效行政行为呢?参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条的规定，实践中可以从以下几个方面加以把握：一是行政行为主体重大明显违法：该机关本无此法定职权却超越职权执法及执法人员没有执法资格（如临时人员执法）等。二是行政行为内容上具有重大明显瑕疵：（1）意思表示含混不清，无法实施和完成；（2）明显缺乏事实根据；（3）明显违法并损害相对人合法权益；（4）明显与相关的已生效行政决定、司法裁判相冲突等。三是行政行为在程序上重大明显违法：未履行基本的程序，如《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，不依法向当事人告知行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩的；还有对于依申请才能作出的行政行为，如果没有当事人申请而直接作出的。四是行政行为在形式上存在重大明显的缺陷：（1）必须书面形式的，却采取口头方式；（2）必须颁发证书的，却未发正式证书；（3）行政法律文书欠缺重大要素（如未盖公章、加盖作废公章）。对照本案，原告倪某所持有的集体建设用地使用证在颁证机关、颁证程序、证书形式和证书所加盖印章等方面，均存在重大明显的违法之处，《江苏省土地登记办法》第四十七条第二款也规定：“擅自涂改、伪造、印刷、出售土地证书的，其土地证书无效”。该省政府规章与上位法律、法规并不发生抵触，因此，本案中原告倪某所持有的土地证书虽然是政府有关部门的工作人员所填发，倪某也缴纳了相关费用，但该颁证行为只能认定为无效行为，而非可撤销行为。
其次，关于无效证书的行政处置。现行有关行政立法及规章对无效证书的行政处理方式均未作规定。那么是否按照“法无规定即禁止”的原则而否定行政机关对无效行政行为的纠错职权呢?答案显然是否定的，按照有错必纠的行政原则，既然行政机关对于构成一般违法的行政行为都可以自行予以撤销，那么对于无效行政行为当然更应该及时予以纠正，以维护执法的严肃性。而且，无效行政行为自作出之日就无法产生作出机关期望产生的效力，其无须宣告，任何人都可以忽视其存在，相对人可以不受其约束，执行机关可以不予执行。利害关系人可以在任何时候申请有权的行政机关宣布该行为无效，有权的行政机关也可以随时依职权直接宣告该行为无效。这里的有权机关也是较为宽泛的，它既包括负责该项行政事务管理职权的行政部门、本级政府，也包括享有行政复议职权的上一级行政机关和上级政府。就本案而言，负责本辖区土地登记工作的沭阳县国土资源局当然有权宣告该土地使用权证书的无效。至于宣告无效应履行的程序，也应该从宽掌握，只要遵循正当程序即可。
最后，一审判决结论正确，但适用法律条文明显错误，该如何处理?从本案来看，一审法院显然是出于笔误将应当适用的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条关于驳回诉讼请求的规定，错误地适用为第五十七条第二款第（二）项关于确认被诉具体行政行为违法或无效的规定。但这种差错已经导致判决依据的法条与判决结果之间的直接冲突，超出了可以适用裁定予以补正的“笔误”范畴，构成了适用法律错误。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项规定撤销一审判决是正确的。
（江苏省宿迁市中级人民法院　耿辉　徐宁）