(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区阳朔县人民法院(2007)阳行初字第3号判决书。
二审判决书:广西壮族自治区桂林市中级人民法院(2009)桂市终字第24号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):桂林阳朔城中城房地产开发有限公司。住所地:阳朔县阳朔镇叠翠路城中城商业城。
法定代表人:梁某,董事长。
委托代理人(一审):刘某,男,1945年9月23日生,汉族,住广州市东山区。
委托代理人(一审):秦怀勇,明辨律师事务所律师。
委托代理人(二审):凤某,该公司董事长助理。
委托代理人(二审):李利军,中韦律师事务所律师。
被告(被上诉人):阳朔县工商行政管理局。
法定代表人:唐某,该局局长。
委托代理人(一审):莫某,该局公平交易股股长。
委托代理人(一审):戴某,该局法制股股长。
委托代理人(二审):曹某,桂林市工商局干部。
委托代理人(二审):莫某,阳朔县工商局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区阳朔县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵家良;审判员:黎瑞勇、刘广平。
二审法院:广西壮族自治区桂林市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:唐炳华;审判员:邹高林;代理审判员:赵欣荣。
6.审结时间
一审审结时间:2008年9月20日。
二审审结时间:2009年4月12日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2008年4月7日被告阳朔县工商行政管理局(以下简称工商局)对原告桂林阳朔城中城房地产开发有限公司(以下简称城中城公司)作出朔工商罚字(2008)第014号行政处罚决定。该处理决定查实,城中城公司经工商局核准,于2003年12月29日成立,法定代表人陈某,股东有广州市华凯置业有限公司、广东烨森贸易发展有限公司、陈某1。2007年3月8日,城中城公司向工商局提供《股东会决议书》、《董事会决议》、陈某1与广东烨森贸易发展有限公司签订的《股权转让协议》、陈某1与陈某2签订的《股权转让协议》以及《桂林阳朔城中城房地产开发有限公司章程》(修改后章程)等五份材料,申请变更该公司的股权和法定代表人的登记。2007年4月6日,工商局核准城中城公司的申请,股东变更为广州市华凯置业有限公司、广东烨森贸易发展有限公司、陈某2。后据工商局执法人员调查,城中城公司提交的上述申请变更股权的材料中股东陈某1的签名是伪造的,并不是陈某1亲笔签名,陈某1并未参加也未委托其他人参加2007年3月8日的公司股东会议并在上述文件中签名。以上事实有对陈某、陈某1、公司总经理冼某询问调查笔录等证据证实。城中城公司申请公司的变更登记时所提交的材料假冒股东陈某1签名,取得公司股权变更登记的行为属《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条所指的“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司登记的”行为。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定,对城中城公司作出如下行政处罚:1)对城中城公司提交虚假材料隐瞒重要事实,取得公司登记的行为予以责令改正;2)对城中城公司处以5万元罚款;3)撤销城中城公司2007年4月6日的股东变更登记。
(2)原告诉称
我公司所提交的材料是真实的,并反映了各股东的真实意愿,被告认定材料虚假没有事实依据,更没有法律依据,其所作出的行政处罚决定侵犯了公司的经营权利,更侵犯了公司各股东的权利,请求依法撤销处罚决定。
(3)被告辩称
2007年3月原告向我局提供公司变更登记材料,申请变更法定代表人和股东,同年4月获得我局核准。2008年1月,我局接到原股东陈某1的投诉,投诉称原告提交的变更公司法定代表人和股东的材料中,均没有陈某1本人的亲笔签名。经本局调查核实,原股东陈某1的投诉属实。我局根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定,对原告作出了朔工商罚字(2008)第014号行政处罚决定,该处罚决定认定事实清楚,证据确凿充分,程序合法,适用法律、法规正确,请求人民法院驳回原告的诉讼请求,维持我局的行政处罚决定。
2.一审事实和证据
广西壮族自治区阳朔县人民法院经公开审理查明:原告城中城公司经被告工商局核准,于2003年12月29日成立,法定代表人陈某(董事长),股东有广州市华凯置业有限公司、广东烨森贸易发展有限公司、陈某1。该公司注册资金400万元,其中广州市华凯置业有限公司出资150万元,占注册资金的37.5%;广东烨森贸易发展有限公司出资192万元,占注册资金的48%;自然人陈某1出资58万元,占注册资金的14.5%。陈某与陈某1系夫妻。2007年3月8日,原告向工商局提交了《股东会决议书》、《董事会决议》、陈某1与广东烨森贸易发展有限公司签订的《股权转让协议》、陈某1与陈某2签订的《股权转让协议》以及《桂林阳朔城中城房地产开发有限公司章程》等五份材料,申请变更公司的股东和法定代表人的登记。2007年4月6日,工商局核准了变更登记,股东变更为广州市华凯置业有限公司、广东烨森贸易发展有限公司、陈某2,法定代表人为梁某。2008年1月,被告收到原股东陈某1的投诉,投诉称城中城公司2007年3月提交给工商局变更公司法定代表人和股东的材料中,均不是本人陈某1的亲自签名。工商局于2008年2月1日进行了立案,分别对陈某、陈某1以及原告总经理冼某进行调查,经调查核实,陈某1的投诉属实。工商局根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定,于2008年4月7日对原告作出了朔工商罚字(2008)第014号行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明:
(1)被告提交的城中城公司开业登记材料;
(2)原、被告提供的2007年公司变更登记材料;
(3)被告提交的对投诉人陈某1的询问、调查笔录;
(4)被告提交的对原告公司总经理冼某的询问、调查笔录;
(5)被告提交的对原告原董事长陈某的询问、调查笔录;
(6)原告提供的广州市公证处的公证书。
3.一审判案理由
广西壮族自治区阳朔县人民法院经审理认为:原告2007年3月8日向被告提交的《股东会决议书》、《董事会决议》、陈某1与广东烨森贸易发展有限公司签订的《股权转让协议》、陈某1与陈某2签订的《股权转让协议》以及《桂林阳朔城中城房地产开发有限公司章程》等材料申请变更股东和法定代表人的登记,上述申请变更材料中股东陈某1的签名并不是陈某1亲笔签名,陈某1并未参加也未委托其他人参加2007年3月8日的公司股东会议并在上述材料中签名。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定:“有限责任公司和股份有限公司(以下统称公司)设立、变更、终止,应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记,申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”原告作为有限责任公司,应当对申请变更材料的真实性负责,原告提交给被告的申请材料缺乏真实性,取得公司股权变更登记的行为属《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条所指的“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司登记”之行为。被告对原告作出的处罚决定,认定的事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法,本院予以支持。原告以所提交的材料是真实的,并反映了各股东的真实意愿,被告认定材料虚假没有事实依据和法律依据等为由,请求撤销被告对其作出的处罚决定,证据不足,不予支持。
4.一审定案结论
广西壮族自治区阳朔县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:
维持被告工商局2008年4月7日作出的朔工商罚字(2008)第014号行政处罚决定。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
原判决认定事实不清,证据不足。原判决认定“陈某1”的签名并非陈某1亲笔签名的证据不足;认定陈某1“未委托其他人参加2007年3月8日的公司股东会议并在上述材料中签名”的证据不足;错误认定陈某1未委托陈某参加2007年3月8日(实为2007年2月26日)的公司股东会议并在相关文件上签名;错误认定自然人股东股权转让必须由本人签字,否则就是不真实的;错误认定陈某1对其自然人股权转让完全不知情;错误认定上诉人提交的申请材料是虚假材料。被上诉人作出的处罚决定破坏了善意取得制度及公平交易秩序,请求二审法院撤销原判,撤销工商局朔工商罚字(2008)第014号行政处罚决定书。
2.被上诉人辩称
上诉人向被上诉人提交的变更股东登记的材料是虚假的,被上诉人对陈某、陈某1、冼某的询问调查笔录是依法定程序提取的,是合法有效的。本案涉及股权交易的重大财产事项,不属于“日常生活需要”,不符合表见代理的法定形式,应当认定陈某代理行为无效。申请人提交无效的资料申请变更登记,就是一种虚假的行为,被上诉人撤销公司的变更登记并无不当。被上诉人作出的处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法、处理适当,请求二审法院维持一审判决。
(四)二审事实和证据
广西壮族自治区桂林市中级人民法院经审理,除确认一审法院查明的事实外,另查明:2007年5月1日城中城公司将公司变更后的章程、董事会决议、三份转让协议等材料送与广州市华凯置业有限公司法定代表人陈某1亲笔签收。2007年6月29日城中城公司用公司财产作抵押向阳朔县农村信用合作社营业部贷款时,陈某1代表广州华凯置业有限公司在借款合同上签名同意。
(五)二审判案理由
广西壮族自治区桂林市中级人民法院经审理认为:上诉人在向被上诉人工商局申请变更该公司股东登记时,提交了转让协议、公司章程、董事会决议、股东会决议等资料。原股东陈某1的股份转让,虽然不是其本人亲自参加并签字,但却是由其丈夫陈某代其所为。事后上诉人也把变更后公司章程、董事会的决议、股东会决议及陈某1的股权转让协议送给广州华凯置业有限公司法人代表陈某1亲自签收。2007年6月29日上诉人用公司的财产向阳朔县农村信用合作社贷款时陈某1代表广州华凯置业有限公司亲自在合同上签名,陈某1并没有对其股份转让提出异议。根据上述事实,陈某1对陈某将自己在城中城公司的股权转让之事是清楚的,且在陈某1转让的14.5%的股权中,有4%的股权是转让给陈某1为法定代表人的广州华凯置业有限公司,该公司在转让协议上盖有印章。因此陈某1称其不知道且不同意这一转让与客观事实不符,上诉人在向被上诉人申请变更公司股东登记时所提交的有关材料是真实,符合法律规定。被上诉人仅以转让协议上的签名不是陈某1本人所签,就认定上诉人提供虚假登记材料并予以行政处罚,不符合法律规定。被上诉人没有查清上述事实,只根据举报人单方证词就对上诉人作出行政处罚,缺乏事实和法律依据,其认定事实错误。
(六)二审定案结论
广西壮族自治区桂林市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目和第六十一条第(三)项之规定,作出如下判决:
1.撤销阳朔县人民法院(2008)阳行初字第3号行政判决;
2.撤销工商局作出的朔工商罚字(2008)第014号行政处罚决定书。
(七)解说
本案案情不复杂,但涉及工商变更登记审查原则和民事与行政案件交叉时的处理方式两个法理问题。在司法实践中,对这两个问题的解决都没有一个统一标准,导致司法裁判结果存在较大差异。
1.对工商变更登记材料的审查原则
公司登记行为可分为公司设立登记、注销登记和变更登记。本案涉及的是工商变更登记行为。工商变更登记行为不同于设立登记和注销登记,设立登记和注销登记属于行政许可行为,而变更登记行为不包含行政机关的意思表示,只代表行政主体对客观事实的认知和判断。公司登记机关在核准公司变更登记申请时,应秉持何种审查原则?是“形式审查”还是“实质审查”?笔者认为,由于登记机关担负了大量的登记任务,不可能就申请材料的真实性进行逐一调查核实,也就不可能承担判定申请材料是否具备合法效力的责任,因此其审查职责应当止于形式审查。但这种审查也并不是像有些执法部门所理解的那样,认为自己的责任仅仅是审查是否“有”材料即可。工商变更登记中,登记机关虽然不对变更材料的真实性负有实质审查的义务,但是至少应该从形式上排除虚假材料,在合理注意范围内对材料真实性负责,也就是要尽到审慎审查义务。参见李玉生、陈高峰、赵雪雁:《公司变更登记司法审查的难点及其解决》,载《法学期刊》,2008(12)。审慎审查的理论基础在于行政上的合理注意义务。这种合理注意义务,除了满足工商登记职能部门的一定专业性要求外,它的最低限度在于公司登记机关及其工作人员作为普通“理性人”在履行职责时应该具有的注意义务。例如,公司变更登记申请人提交的股权转让协议,首先应当有股东的签名,这是法定要件审查内涵中的法定义务;其次,应该签有股东甲而非股东乙的名字,这也是法定要件审查内涵中的法定义务;再次,尽管有股东甲的签名,可股东甲的签名明显属于伪造,任何有理性的人均可发觉其真实性问题,而公司登记机关未能发觉,就应当视为未尽到法定要件审查中的审慎审查义务。本案中,城中城公司提供了申请工商变更登记的材料,工商部门经审查认为文件材料齐全,并无形式上的瑕疵,符合公司变更登记的法定条件,依法办理了工商变更登记。事后陈某1以股权转让协议非其本人亲自签名为由提出异议,要求撤销工商变更登记,工商部门经过调查核实,也认为股权转让协议上陈某1的签名非其本人签名,因而以申请人提交虚假材料为由对其变更行为予以了否认,并对申请人给予了行政处罚,这种做法是否妥当?这涉及对申请人提交的申请材料合法性的认定问题。
2.工商变更登记中申请材料合法性由谁作出认定
登记部门对申请人提供的申请变更工商登记的材料实行审慎的形式审查。工商部门如果认为申请人提交的文件材料齐全,且无形式上的瑕疵,依法应予变更。对于通过行政诉讼寻求救济的当事人,如果其对工商行政机关的变更登记程序或者不履行变更登记职责提起诉讼,应属于行政诉讼审查范围。虽然登记机关在作出工商变更登记时履行的是法定要件审查和审慎审查义务,但也存在即使恪尽职责也不能辨明申请材料真实性的客观可能性。在这种情况下,基于司法审查中证据审查的深度在个案中可能会高于行政机关的审查义务,且司法救济具有终局性的特征,对于变更登记涉及的具体事项的合法性通过民事诉讼进行审查更为合适。参见李玉生、陈高峰、赵雪雁:《公司变更登记司法审查的难点及其解决》,载《法学期刊》,2008(12)。本案中,工商部门是根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条对上诉人作出处罚,那么先需查明上诉人提交的材料是否虚假。虽然被上诉人经调查能确认转让协议上陈某1签名非其本人所签,但能否就此认定提交的材料是虚假的呢?因本案双方股权已发生变更,股权转让已实际履行,如果就此认定上诉人提交虚假材料而对股东变更登记予以撤销的话,那么就涉及股权转让协议的有效性等民事权益问题。这实际上是在行政诉讼中又存在民事诉讼纠纷。目前对于民、行交叉案件是分案审判,先行后民还是先民后行,法律没有一个统一规定。从解决纠纷的目的出发,可采用“基础优先审理”原则,即当民事和行政案件出现交叉的情况时,民事和行政谁是基础,谁优先审理。当民事是行政的基础时,优先审理民事案件;当行政是民事的基础时,优先审理行政案件。参见方建生:《民事与行政交叉案件的审理与解决》,载http://www.1aw-1ib.com/1w/1w_view.asp?no=8350。工商部门在法院未通过司法程序对股权转让协议的真实性作出认定的情况下,仅凭协议上的签名非陈某1本人所签即认定申请材料是虚假的,其作出处罚决定的依据尚显不足。从本案事实看,虽然转让协议上陈某1的签名非其本人所签,但从陈某1在工商变更登记后签收股权转让文件,华凯公司向农村信用社贷款,以及陈某1与陈某特殊的夫妻关系来看,可认定陈某1对股份转让一事是知晓并同意的,这也符合民法的委托代理和表见代理行为。而工商部门以转让协议书非陈某1的真实签名为由即认定申请人提供的申请材料是虚假的并对申请人进行了处罚,是忽略了陈某1在协议签订后对陈某代理行为的认可。虽然工商登记部门有认定申请人提交的申请材料是否存在虚假的权力,但本案的投诉人陈某1是在工商变更登记将近一年后才提出异议,股权转让相对方实际支付了转让款并已取得股权,登记部门在此情况下欲撤销工商变更登记应采取更为慎重的态度,在未通过司法程序对申请材料的合法性作出认定的情况下,只凭协议上的名字不是陈某1本人签名就作出申请材料虚假的认定实难服人。因此二审法院撤销工商局的处罚决定是正确的。陈某1可通过民事诉讼对申请材料的真实性及股权转让行为的合法性予以确认,如通过民事诉讼认定了转让股权材料是虚假的,这时工商局对上诉人予以行政处罚的依据才充分。
(广西壮族自治区桂林市中级人民法院 秦雯)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第42 - 48 页