（一）首部

1.判决书字号：山东省潍坊市中级人民法院（2009）潍行初字第42号判决书。

2.案由：土地行政登记。

3.诉讼双方
原告：山东潍坊经济教育书店。
法定代表人：刘某，经理。
委托代理人：杨春恒，山东恒明律师事务所律师。
委托代理人：王全军，山东恒明律师事务所律师。
被告：潍坊市国土资源局。
法定代表人：刘某1，局长。
委托代理人：冯某，该局地籍科干部。
委托代理人：朱某，潍坊市国土资源局坊子分局监察大队干部。
第三人：齐某，女，汉族，个体户，住潍坊市。
委托代理人：翁某，男，汉族，潍坊市汇鑫资产管理公司经理，住潍坊市，系第三人之夫。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：山东省潍坊市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王夕瑞；审判员：林少华、孔祥慧。

6.审结时间：2009年12月4日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2007年4月23日，被告将坐落于坊子区北海路北段路西的1 140平方米国有土地登记在第三人名下，使用权类型为出让，使用期限40年，用途为商服，图号为4059.69-498.49。土地证号为潍国用（2007）字第D 0X7号。

2.原告诉称
2007年1月30日，原告与第三人之夫翁某签订《房地产买卖协议》，协议约定：原告将书店的土地和房产以155万元的价格转让给翁某。在翁某付清房地产款项后，再办理产权过户手续。协议签订之后，翁某支付了5万元定金，原告将原土地证及相关资料交付给翁某。但是，翁某与第三人齐某恶意违约，在未付清房地产转让款的情况下，将原属于原告的土地使用权转让到齐某名下，并领取了土地使用权证。随即，二人办理了房产证。经原告查询，发现办理潍国用（2007）字第DXX7号土地使用权证的相关材料不齐全，没有土地增值税完税凭证，被告作为土地审批机关，未尽到法律规定的审查义务，将涉案土地使用权错误转移登记到齐某名下，严重侵犯了原告的合法权益。请求法院依法确认被告为第三人齐某办理的土地登记行为违法，并撤销该土地登记行为。本案诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
2007年4月，我局依据原告山东潍坊经济教育书店与齐某的双方申请及签订的土地使用权转让合同书，将面积为1 140平方米的涉案土地变更登记给齐某。经审核，该宗土地的使用权人提供的土地申请以及变更登记材料齐全，程序合法，登记正确，不存在土地登记违法的情形。原告提出的土地增值税完税问题，不属于土地管理部门的审查范畴，我局不应承担任何责任。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。诉讼费用由原告承担。

4.第三人述称
原告将土地证及相关资料交给了翁某，说明将土地及房产过户到齐某名下，原告是许可的。

（三）事实和证据
山东省潍坊市中级人民法院经公开审理查明：2007年1月30日，原告与翁某（第三人之夫）签订《房地产买卖协议》，协议约定：原告将书店的土地和房产以155万元的价格转让给翁某。2007年1月31日，翁某向原告支付定金5万元，原告将原土地证及相关资料交付翁某。2007年4月23日，被告对涉案土地办理了变更登记手续，土地使用权人为齐某，土地证号为潍国用（2007）第DXX7号。被告审查登记依据的材料有：原告与齐某的土地使用权转让合同书、土地登记申请书、原潍国用（2001）字第DXX6号土地使用权证、土地估价报告、企业法人营业执照、法人代表身份证明等资料。2007年6月8日，齐某将涉案土地上的房产办理了房产证。因翁某未按约定支付房地款，原告向潍坊市中级人民法院提起民事诉讼。潍坊市中级人民法院（2008）潍民初字第36号民事判决书判决翁某向原告支付房地款及相应违约金。2008年3月20日，潍坊市中级人民法院向潍坊市国土资源局坊子区分局下达协助执行通知书，将涉案土地使用权予以查封。2009年9月21日，原告提起行政诉讼，请求法院依法确认被告的土地登记行为违法，并撤销土地登记行为。
上述事实有下列证据证明：
原告提交的证据有：
1.房地产买卖协议书及潍坊市中级人民法院（2008）潍民初字第36号民事判决书一份，意在证明原告与翁某签订了房产转让协议，原告将办理房产证的资料包括原土地证、公章交与翁某，约定翁某将房产办到原告名下。同时证明，原告负责人刘某从未与齐某签订过协议，翁某与齐某伪造土地转让协议，将涉案土地据为己有。
2.国有资产产权登记表（开办登记），日期为1994年2月24日，意在证明涉案土地属于国有资产。
3.附加协议书，意在证明原告于2007年9月17日才知道翁某将房产过户到齐某名下，在此之前，原告不知道齐某的存在，也就不存在与齐某签订土地转让协议的事情。
4.潍国用（2001）字第DXX6号国有土地使用证，意在证明该宗土地的用途为“商业、服务业、仓储”，非“商服”。
5.潍坊市坊子区计划委员会“关于对山东潍坊经济教育书店新建书库综合楼基本建设投资计划的批复”，意在证明被告市国土资源局在2001年8月10日已经清楚书店的投资情况，2007年再审批投资证明属于弄虚作假。
被告提供的证据有：
1.山东潍坊经济教育书店土地登记法人代表身份证明书；
2.法人代表刘某身份证复印件；
3.企业法人营业执照复印件；
4.山东潍坊经济教育书店出具的投资证明，内容为“山东潍坊经济教育书店于2001年已获得（2001）字第DXX6号土地证，现已对房屋及设备投资120万元，投资额已超过25%”；
5.土地登记申请书；
6.土地使用权转让合同书；
7.潍国用（2001）字第DXX6号国有土地使用权证；
8.土地登记审批表；
9.土地登记卡。
证据1—9意在证明涉案土地符合转让条件，土地登记材料齐全，程序合法。
10.（2008）潍民初字第36号民事裁定书；
11.（2008）潍民初字第36号协助执行通知书；
12.（2008）潍民初字第36号民事判决书。
证据10—12意在证明原告本次起诉超过法定期限。
13.地籍调查表；
14.宗地图；
15.土地估价报告；
16.关于对齐某用地情况的说明。
证据13—15意在证明土地调查清楚、申请材料齐全、登记正确。证据16意在证明申请人申请的土地用途是“商服”，经坊子分局现场核实，对土地实际用途进行了规范，不需要原告的同意。
17.潍坊市财政局、潍坊市国土资源局、潍坊市地方税务局2009年5月7日《关于进一步加强土地税收管理工作的通知》，意在说明国土部门自2008年开始执行“先税后证”政策，审查土地增值税完税证明问题，在此之前，国土部门对增值税的交纳问题不负审查义务；
18.《山东省土地登记条例》。

（四）判案理由
山东省潍坊市中级人民法院经审理认为：《山东省土地登记条例》第四条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门是土地的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作”，据此，被告市国土资源局具有为第三人进行土地登记的法定职权。关于被告登记依据的材料是否齐全的问题。《山东省土地登记条例》第十一条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料”。据此，被告作出被诉行政行为时应当审查的文件资料，既包括该条中明示的内容，也包括其他法律、法规、规章规定需要提交的文件资料。
《中华人民共和国土地增值税暂行条例》自1994年1月1日起施行，第十二条规定，“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续”。国家税务总局、财政部、国土资源部2005年7月1日《关于加强土地税收管理的通知》第四条规定：“各级国土资源管理部门在办理土地使用权权属登记时，应按照《中华人民共和国契税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的规定，在纳税人出具完税（或减免税）凭证后，再办理土地登记手续；对于未出具完税（或减免税）凭证的，不予办理相关的手续。办理土地登记后，应将完税（或减免税）凭证一联与权属登记资料一并归档备查”。据此，被告在作出被诉行政行为时应当审查土地增值税完税凭证，并将完税凭证一联留档备查。本案的证据证实，被告接到土地登记申请后，依法审查了申请人提交的文件资料，包括土地登记申请书、企业法人营业执照、原告法人代表身份证明书、齐某身份证、法人代表的身份证、原告与齐某的土地使用权转让合同书、原潍国用（2001）字第DXX6号土地使用权证、土地估价报告、投资证明，但无相关的土地增值税完税凭证。因此，本案被告登记依据的材料不齐全，被告未尽到法定审查义务，缺少行政法规规定的应当提交的土地增值税完税凭证，登记的事实依据不充分。综上，被告市国土资源局于2007年4月23日将坐落于坊子区北海路北段路西的1 140平方米国有土地登记在齐某名下的行政行为，主要证据不足，依法应予撤销。

（五）定案结论
山东省潍坊市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：
撤销被告市国土资源局于2007年4月23日将坊子区北海路北段路西的1 140平方米国有土地登记在齐某名下的土地登记行为。
案件受理费50元，由被告市国土资源局负担。

（六）解说
1.背景情况介绍
近年来，房价增长过快成为一个重大的社会民生问题。在房价快速增长的同时，地价也越来越高。一些囤积、转让甚至变相倒卖土地使用权的单位、企业和个人，由此获得了巨额利润。而这些成本，都被计算进房价中，成为推动房价上涨的重要因素。对此，国务院早在1994年就颁布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，国家税务总局、财政部、国土资源部又分别于2005年7月1日与2008年1月23日联合下发了《关于加强土地税收管理的通知》及《关于进一步加强土地税收管理工作的通知》。征收土地增值税，不仅可以直接打击房地产的暴利，遏止房地产投资过热，还可以通过增值税调节利润来缩小社会贫富差距。但是，长期以来，由于房地产开发成本的确定方法不详，土地增值税难以计算，加上一些地方政府的土地政策有失偏颇，导致土地增值税虽然立法多年，但执法操作却“有名无实”。
2006年12月28日，国家税务总局下发的《房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》开始执行，土地增值税有了明确的征收标准和计算依据。各级政府对此予以重视，纷纷出台规定，要求土地管理部门在办理土地使用权变更登记时，严格审查土地增值税的完税情况。
2.确定裁判要旨的理由
本案在审理过程中，出现了三种意见：
第一种意见认为，《山东省土地登记条例》第十一条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料”。本案被告提交的证据证明，第三人申请办理土地权属变更登记时，向被告提供了土地登记申请书；原告的企业法人营业执照复印件、法定代表人证明；原告出具的投资证明；原告与第三人签订的土地使用权转让合同书；国有土地使用权证；土地登记审批表；土地登记卡等材料。可以认定涉案土地符合转让条件，土地登记材料齐全，登记程序合法。对于征收土地增值税问题，属于税务部门的职责范围，与被告无关。因此，应当判决维持被诉的土地权属变更登记行为。
第二种意见认为，《中华人民共和国土地增值税暂行条例》自1994年1月1日起施行，第十二条规定，“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续”。国家税务总局、财政部、国土资源部2005年7月1日《关于加强土地税收管理的通知》第四条规定：各级国土资源管理部门在办理土地使用权权属登记时，应按照《中华人民共和国契税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的规定，在纳税人出具完税（或减免税）凭证后，再办理土地登记手续；对于未出具完税（或减免税）凭证的，不予办理相关的手续。办理土地登记后，应将完税（或减免税）凭证一联与权属登记资料一并归档备查。据此，被告在作出被诉行政行为时应当审查土地增值税完税凭证，并将完税凭证一联留档备查。本案被告提交的证据中无相关的土地增值税完税凭证。因此，被告办理权属变更登记依据的材料不齐全，未尽到法定审查义务，应当判决撤销被诉的土地权属变更登记行为。
第三种意见认为，被告在没有审查土地增值税完税凭证的情况下，即为原告和第三人办理了土地权属变更登记，违反了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的规定。但是，在本案行政诉讼之前，原告与第三人之间的房地产转让纠纷，已经过法院民事案件审理并进入了执行程序。而作出生效民事判决的一个重要依据，就是涉案房地产已经进行了权属变更登记。如果本案判决撤销被诉的土地权属变更登记行为，原生效民事判决所认定的基本事实发生变化，符合再审条件。这会使民事判决的法律效力以及原告与第三人之间的法律关系处于不确定状态。因此，应当判决确认被诉的土地权属变更登记行为违法，并向被告及税务机关提出司法建议，建议在民事案件执行款中首先扣除土地增值税。
法院最终采纳第二种意见作出判决，原、被告及第三人均未上诉。
首先，本案土地权属变更登记行为违法。
根据前述《山东省土地登记条例》第十一条规定，被告在办理土地权属变更登记时，不仅要审查该条明确列举的第（一）至（四）项文件资料，还要审查其他法律、法规、规章规定提交的文件资料。《中华人民共和国土地增值税暂行条例》是国务院颁布的行政法规，具有普遍约束力，并非只适用于财政、税务部门。该条例规定，纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续。被告未要求纳税人出具完税凭证，就办理了涉案土地权属变更登记，既违反了法定程序，也构成行政行为的主要证据不足。因此，虽然征收土地增值税不是被告的法定职责，但被告在未审查纳税凭证的情况下，作出的土地权属变更登记行为依然构成违法。
其次，应当判决撤销被诉土地权属变更登记。
判决确认被诉具体行政行为违法，是行政审判中常用的一种原则性和灵活性相结合的裁判方式。在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，第五十七条和第五十八条规定了判决确认被诉具体行政行为违法的情形。其中，第五十七条规定的三种情形，即被告不履行法定职责、被诉具体行政行为不具有可撤销内容、被诉具体行政行为依法不成立或者无效，均与本案案情不符。第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”本案撤销土地权属变更登记，只对生效民事判决的效力产生一定的影响，并不会给国家利益或者公共利益造成重大损失，不符合作出确认被诉具体行政行为违法判决的条件。而且，向被告或税务机关提出司法建议不具备强制力，只有撤销土地权属变更登记，才能最有效地保护国家的税收利益。
3.应当注意的问题
运用本案裁判要旨应采取“宽严相济”的原则。
（1）法院对土地交易双方在办理权属过户登记时是否缴纳土地增值税应从严审查。土地增值税的征收关系到国家利益和公共利益，土地管理部门在办理权属变更登记时必须审查土地增值税完税凭证，否则就构成行政违法。因此，在审理土地权属变更登记案件时，无论原、被告对土地增值税完税问题是否提及，法院都应当主动依职权进行审查。
（2）为保护交易安全和土地权属关系的稳定，在已经依法缴纳土地增值税的情况下，对于被告的举证时间和增值税缴纳时间应当从宽审查。首先，如果被告土地管理部门没有在法定举证期限内提供土地增值税完税凭证，法院不宜以此认定被诉的土地权属变更登记行为没有充分证据，而是应当依职权要求被告提供土地增值税完税凭证。其次，如果被告办理土地权属变更登记时，土地增值税未缴纳，但在法院审理阶段，纳税义务人依法补缴了税款，而且被诉行政行为不存在其他违法问题，也不宜作出撤销判决，应当参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，作出确认被诉行政行为违法的判决。
4.其他问题
在房地产登记方面，存在大量民事与行政交叉的案件。由于缺乏统一的诉讼法律规定，而且法院不能强制要求当事人提起民事或者行政诉讼，所以这些相互交叉的民行案件一直是分别审理。一般民行交叉案件中，行政争议背后往往存在民事纠纷，但行政审判中不应过多地考虑案件的民事背景。
首先，行政诉讼既要保护公民、法人和其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，因此，应当运用行政诉讼的法律规则，独立审理行政案件。
其次，因为行政行为具有公定力，除存在明显违法或无效的情形外，法院在审理民事案件时，大都将行政机关的登记行为作为有效证据。这种情况下，后来审理的行政案件不能机械地考虑民事判决的羁束力，而是要严格按照行政诉讼的法律规则对行政行为的合法性进行审理。否则，就会进入相互制约、不能自拔的法律怪圈。本案中，被告在纳税义务人未缴纳土地增值税的情况下，办理了土地权属变更登记，明显构成行政违法，尽管民事诉讼中将该权属变更登记作为有效证据，仍然应当判决予以撤销。
（山东省潍坊市中级人民法院　孔祥慧）