（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：浙江省绍兴市越城区人民法院（2009）绍越行初字第6号判决书。
二审判决书：浙江省绍兴市中级人民法院（2009）浙绍行终字第38号判决书。

2.案由：规划行政许可。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：胡某，男，汉族，住绍兴县。
委托代理人（一、二审）：陈显明、王奇雄，浙江明显律师事务所律师。
被告（被上诉人）：绍兴市规划局，住所地：绍兴市龙山后街20号。
法定代表人：林某，局长。
委托代理人（一、二审）：严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
委托代理人（一、二审）：王某，男，绍兴市规划局用地管理处工作人员。
第三人（被上诉人）：绍兴鲁迅故里有限公司，住所地：绍兴市鲁迅中路458号。
法定代表人：宣某，该公司董事长。
委托代理人（一、二审）：傅某，男，绍兴鲁迅故里有限公司工程部工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省绍兴市越城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王棣；审判员：徐虹；代理审判员：夏蓓蕾。
二审法院：浙江省绍兴市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：钱长龙；审判员：刘红波；代理审判员：蒋瑛。

6.审结时间
一审审结时间：2009年3月30日。
二审审结时间：2009年12月20日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
绍兴市规划局于2005年11月16日向绍兴鲁迅故里有限公司核发了（2005）浙0XXX9号建设用地规划许可证，内容为：建设用地位置在鲁迅路，用地面积1 296平方米。

2.原告诉称
原告系坐落于绍兴鲁迅中路×号房屋的所有权人，该处房屋性质为商业用房。2005年11月16日被告绍兴市规划局为绍兴鲁迅故里有限公司颁发了《建筑用地规划许可证》（（2005）浙0XXX9号），该具体行政行为严重影响了原告的合法权益，为此各方多次协商无任何实质性结果。鉴于被告的行政许可行为与原告存在重大的利害关系，而且该行为存在法定职权行使不当且违反法定程序和相关规范等情形，为此特诉至法院，要求撤销被告核发的《建筑用地规划许可证》；诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
原告系不适格的行政诉讼主体且起诉程序不当。被告作出规划行政许可行为与原告之间没有法律上的利害关系，原告系不适格的行政诉讼主体，其并非行政相对人，且被告作出的规划许可行政行为也未侵犯其相邻权，与原告之间并不存在其诉称的所谓重大利害关系。被告依法定职权对第三人即行政相对人绍兴鲁迅故里有限公司作出规划许可的具体行政行为符合法律规定且程序合法。请求依法裁定驳回起诉。

4.第三人述称
同意被告的答辩意见，第三人系通过公开出让程序受让土地并按照规划进行开发建设，原告起诉无任何法律依据，请求依法驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
浙江省绍兴市越城区人民法院经公开审理查明：原告胡某在绍兴鲁迅中路×号（百草园公寓底层）有营业用房一处，建筑面积为95.13平方米，原为绍兴市海外旅游公司用房。2002年，绍兴市启动鲁迅故里历史街区保护规划工程并上报浙江省建设厅、浙江省文物局批准。主要内容为机动车道南移，鲁迅路恢复为步行街，在鲁迅路靠百草园公寓一侧建造特色建筑。该地块经出让，绍兴鲁迅故里有限公司取得了土地使用权，并于2005年9月30日与绍兴市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同。2005年11月10日绍兴鲁迅故里有限公司向绍兴市规划局申请发放建设用地规划许可证。同年11月16日，绍兴市规划局为绍兴鲁迅故里有限公司核发了《建设用地规划许可证》。原告胡某认为绍兴市规划局的规划许可行为侵犯了其合法权利，请求撤销该许可行政决定。
上述事实有下列证据证明：
1.建设用地规划许可证，证明被告作出用地规划行政许可行政行为的事实。
2.国有土地使用权出让合同，证明第三人依法取得出让国有土地的事实。
3.规划设计方案1份和平面布置图，证明规划行为依据的相关材料。
4.函以及公文处理单，证明规划设计条件书经相关程序修改后向国土部门提供的事实。
5.绍兴市建设局文件（绍市建规2XXXXXX8号）、绍兴市人民政府文件（绍政2XXXXX1号）、绍兴市人大常委会文件（市人大2XXXXX1号）、浙江省建设厅、浙江省文物局文件（浙建规批2XXXXXX7号），证明被告作出规划符合当时拟定的历史街区保护规划。
6.房屋所有权证，证明绍兴鲁迅中路×号房屋为原告所有的事实。
7.协调会纪要以及信访处置材料，证明被告以及第三人对原告等人所属商业用房造成的影响，同时证明该区块开发对原告有影响。
8.与原告同一地块的销售发票、评估报告、信访答复，证明本案中与原告类似房屋在开发前后有关权益变动以及影响情况。
9.土地竞买请示以及批复，证明第三人就土地竞买请示市国资局并获得同意的事实。
10.竞买约定书、规划设计条件书、拍卖成交通知书各1份，证明第三人按规划条件书参与拍卖并成交的事实。
11.公证书1份，证明第三人与绍兴市国土资源局签订国有土地使用权出让合同的事实。
12.土地出让金和契证1份，证明第三人交纳土地出让金并办理过户手续的事实。
13.国有土地使用证1份，证明第三人依法取得国有土地使用权的事实。
14.绍兴市发改委立项批复1份，证明绍兴市发改委同意第三人开发建设的事实。
15.确认书以及房地产测绘成果报告1份，证明第三人建设开发符合规划要求的事实。

（四）一审判案理由
浙江省绍兴市越城区人民法院经审理认为：被告所作出的规划用地许可涉及的土地以及建筑物均位于原告所有的房屋之前，建筑工程完成后，原告认为因该建筑物遮挡原告房屋给其相邻权以及房屋商业价值造成影响，原告与被告的规划行为具有法律上的利害关系。本案的主要争议焦点在于被告作出的行政规划许可是否合法。本案规划设计经浙江省人民政府批准同意，第三人依公开拍卖程序取得该地块使用权符合法律规定。后第三人向被告申请颁发建设用地规划许可证，被告审核第三人提交的材料后，向其核发了《建筑用地规划许可证》，符合《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十条之规定。原告认为被告作出的规划许可涉及其所居住的百草园公寓规划红线内，故不能再作出规划用地许可。法院认为，即使百草园公寓存在规划红线，但该规划红线已变更，且经浙江省人民政府批准，故原规划红线不再适用，对原告此项主张不予采纳。原告没有证据证明被告规划行为给其房屋通风、采光等权益造成影响，故不构成对原告相邻权的侵犯。至于原告认为该规划导致其房屋商业价值下降等诉称，可通过其他途径解决，但并不能以此否定被告规划行为的合法性。被告所作出的规划许可行政行为合法。

（五）一审定案结论
浙江省绍兴市越城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告胡某的诉讼请求。
案件诉讼费50元，由原告胡某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
一审判决认定被上诉人所作的行政规划行为合法的理由不能成立。一审判决未对具体行政行为的程序问题进行审查是错误的。请求撤销一审判决。
（2）被上诉人辩称
同意一审法院判决结果。
（3）原审第三人述称
同意一审法院判决结果。

2.二审事实和证据
浙江省绍兴市中级人民法院经审理，确认一审法院查明的事实。
另查明：2004年11月3日，被上诉人出台规划设计条件书，后被上诉人对该条件书重新进行了修改。2005年11月10日，原审第三人向被上诉人提出颁发《建设用地规划许可证》的申请。11月14日，被上诉人对规划工程进行了批前公示，公示异议期为7天，从11月16日到11月23日。同年11月16日，被上诉人为原审第三人核发了《建设用地规划许可证》。

3.二审判案理由
浙江省绍兴市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”因此，许可事项涉及申请人与他人之间重大利益关系的，告知听证权利之必要，是正当法律程序的基本要求，也是行政许可法设定的法定义务。被上诉人绍兴市规划局作出的规划用地许可与上诉人胡某所有的商业用房相邻，该规划用地许可会使上诉人的商业用房的商业价值受到显著影响，上诉人无疑是被上诉人颁发给原审第三人建设用地规划许可证这一行政许可行为的利害关系人，被上诉人应当告知其享有要求听证的权利。而被上诉人在审查原审第三人提供的材料、核发许可证前，未履行告知义务。2004年11月3日，被上诉人出台了规划设计条件书，2005年4月29日经领导审核后，对规划设计条件书重新进行了修改，但修改后的规划设计条件书的时间仍为2004年11月3日，存在同一时间、同一编号二份内容差异的规划设计条件书。2005年11月14日，被上诉人对规划工程进行了批前公示，公示异议期为7天，异议期未届满，即2005年11月16日被上诉人为原审第三人核发了《建设用地规划许可证》。被上诉人作出的行政许可决定程序违法。鉴于本案诉争地块房屋已建成，如果撤销该具体行政行为，将会给国家利益、公共利益造成重大损失，故应确认违法。

4.二审定案结论
浙江省绍兴市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，作出如下判决：
（1）撤销绍兴市越城区人民法院（2009）绍越行初字第6号行政判决；
（2）确认被上诉人核发的编号为（2005）浙0XXX9号《建设用地规划许可证》违法。

（七）解说
本案是一起要求撤销《建设用地规划许可证》的行政许可案件。该类案件是目前法院受理的规划许可行政案件的主要类型，而案件审理中反映出的问题在对该类案件的司法审查中具有一定的普遍性和典型性。
1.关于原告在本案中是否具备行政诉讼原告资格的问题。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，法院不予受理，“法律上的利害关系”可理解为“权利义务受到实际影响”。第十三条规定，被诉的具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政许可法》第七条的立法精神，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政许可受到损害的，都有权提起诉讼。判断起诉人是否与具体行政行为具有法律上的利害关系，首先要从法律规定本身或者法律精神判断。其次，在存在合法权益的情况下，判断权益是否受到损害以及这种损害与被诉具体行政行为是否具有因果关系。本案中，原告所有的商业用房与被告许可给第三人的规划用地前后相邻，建筑工程完成后，该建筑物遮挡了原告的房屋，该规划与前一规划对原告房屋的商业特点及价值产生显著的影响，故原告与被告核发给第三人的建设用地规划许可证之间具备法律上的利害关系，原告在本案中具备行政诉讼原告资格。
2.关于原告与第三人之间是否具有重大利益关系的问题。
对什么是“重大利益关系”，法律没有明确作出规定和解释。在现实生活中，重大利益关系经常体现在申请人与第三人之间的民事相邻权关系上。对“重大利益关系”一般的判断标准是，是否对他人的生产或生活造成了严重的损害、妨碍，如果存在重大损害和妨碍的情形就应认定为有重大利益关系。本案中，被告许可给第三人的建设项目使原告的商业用房的商业价值显著下降，该规划许可对原告的生产、生活造成了严重的影响，原告与第三人之间具有重大利益关系。
3.关于被告作出行政许可程序是否合法的问题。
《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条规定了应当听证的三类许可事项：一是法律、法规、规章规定应当听证的事项；二是行政机关认为需要听证的事项；三是行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项。本案中，被告许可事项直接涉及第三人与原告之间的重大利益关系，原告理应享有听证的权利，但被告在作出行政许可决定前，未履行告知义务，违反了法定程序。
4.本案适用确认违法判决的必要性说明。
本案诉争地块的开发属于绍兴鲁迅故里历史街区保护规划工程，是绍兴七个历史街区规划工程之一。该规划工程虽经浙江省人民政府依法批准，但规划许可程序违法。如果依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目的规定，法院作出撤销该规划许可的判决，必然导致已建成的房屋成为违法建筑而被拆除，公共利益和国家利益显然会受到重大损失。二审法院通过对本案涉及的各方利益进行衡量，最终依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，作出确认违法的判决。
（浙江省绍兴市中级人民法院　刘红波）