(一)首部
1.判决书字号:江苏省溧阳市人民法院(2009)溧行初字第4号判决书。
3.诉讼双方
原告:高某。
委托代理人:黄之千,江苏怀德律师事务所律师。
委托代理人:许某,系原告妻子。
被告:溧阳市建设局。
法定代表人:蒋某,该局局长。
委托代理人:史俊,江苏立洋律师事务所律师。
委托代理人:姜某,溧阳市建设局干部。
第三人:溧阳市土地收购储备中心。
法定代表人:王某,该中心主任。
委托代理人:彭某,溧阳市天丰房屋拆迁有限公司职工。
5.审判机关和审判组织
审判机关:江苏省溧阳市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:秦强;审判员:杨福根、邵小秋。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告溧阳市建设局根据拆迁人溧阳市土地收购储备中心的行政裁决申请,依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十八条、第三十一条之规定,作出了溧某裁字(2008)第1X9号城市房屋拆迁行政裁决书,裁决内容为:(1)溧阳市土地收购储备中心对高某实行产权调换的方式给予拆迁补偿安置。1)产权调换的房屋位于溧阳市龙阳山庄16幢第X号门501室,建筑面积为121.77平方米,产权归高某所有;2)溧阳市土地收购储备中心需向高某支付被拆迁房屋补偿款人民币280 858元;3)高某需向溧阳市土地收购储备中心支付产权调换房屋价款人民币297 365元;4)高某应按本裁决书第2)、3)项的内容与溧阳市土地收购储备中心结清产权调换差价款合计人民币16 807元。(2)电话移机、有线电视安(移)装、空调机移位、太阳能移机等补助费由溧阳市土地收购储备中心凭高某提供的发票据实足额补偿给高某。(3)高某在接到本裁决书之日起15日内将坐落于溧城镇立新村71号(原66号)房屋腾空并交于溧阳市土地收购储备中心拆除。
2.原告诉称
被告所作的溧某裁字(2008)第1X9号城市房屋拆迁行政裁决书所依据的评估报告和拆迁补偿安置方案程序、实体均不合法,不具有法律效力。原告已经82岁,将原告安置在龙阳山庄的五楼,极不合理。原告住宅的土地使用权是通过支付土地出让金受让而来的,不能将原告的土地使用权无偿征收。为此,请求撤销被告作出的溧某裁字(2008)第1X9号城市房屋拆迁行政裁决书。
3.被告辩称
裁决所依据的评估报告合法有效,裁决书确定的安置补偿正当合理,拆迁人具有合法的土地使用权。综上,请求驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
江苏省溧阳市人民法院经公开审理查明:第三人溧阳市土地收购储备中心于2006年3月17日领取了溧拆许字(2006)第0X1号房屋拆迁许可证。2007年3月15日和2008年3月15日被告两次向第三人颁发城市房屋拆迁项目延期许可证,将房屋拆迁期限延期至2009年3月20日。2006年3月20日,第三人发布了关于选择房屋拆迁评估机构的公告。2006年4月18日,第三人委托溧阳市天丰房屋拆迁有限公司对拆迁范围内的部分地块房屋实施拆迁。原告的房屋位于拆迁范围内。2008年4月16日,溧阳市天目房地产评估咨询有限公司对原告的房屋作出了评估报告,该评估报告以及第三人对原告的安置方案于2008年9月5日向原告送达。因原告与第三人未达成房屋拆迁补偿安置协议,第三人向被告提出行政裁决申请,被告于2008年10月4日受理了第三人的裁决申请,并于次日向各方当事人发出了裁决受理通知书、裁决申请书副本、答辩通知书、调解通知书、选择拆迁补偿方式通知书,书面告知了当事人的相关权利和义务。2008年10月10日,被告就房屋拆迁安置问题召开了调解会,原告没有出席。被告对有关证据和安置方案进行了审核。2008年10月29日,被告向原告送达了溧某裁字(2008)第1X9号城市房屋拆迁行政裁决书。原告对该裁决不服诉至本院,请求撤销该拆迁裁决书。
上述事实有下列证据证明:
1.溧拆许字(2006)第0X1号房屋拆迁许可证、延期许可证及城市房屋拆迁公告,证明拆迁行为的合法性。
2.选择评估机构公告、原告房屋的评估报告、安置房屋的评估报告、拆迁安置补偿方案及相关送达回证、裁决申请书,证明被告受理裁决申请符合相关规定。
3.裁决立案决定书、答辩通知书、调解通知书、调解笔录、选择拆迁补偿方式通知书、裁决请示、拆迁行政裁决书及送达回证,证明被告作出的裁决符合相关规定。
(四)判案理由
江苏省溧阳市人民法院经审理认为:根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定,拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。被告溧阳市建设局是本市城市房屋拆迁的行政主管部门,有权对本案房屋拆迁补偿安置争议进行裁决。第三人溧阳市土地收购储备中心已取得了房屋拆迁许可证,成为拆迁人,原告高某的房屋在拆迁范围内。被告在第三人与原告达不成拆迁补偿安置协议的情况下,受理第三人的裁决申请并作出裁决,其裁决的程序符合相关规定。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》相关规定,新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅,应当考虑老年人的特殊需要,建设适合老年人生活和活动的配套设施。本案中,被告在拆迁裁决过程中,没有考虑到原告年事已高且身患疾病的特殊情况,在裁决安置房时将原告安置在多层住宅楼的第五层,该裁决的结果将给原告的生活带来不便。基于此,被告作出的行政裁决应予撤销。
(五)定案结论
江苏省溧阳市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二目的规定,作出如下判决:
撤销被告溧阳市建设局作出的溧某裁字(2008)第1X9号城市房屋拆迁行政裁决书。
案件受理费50元,由被告溧阳市建设局负担。
(六)解说
本案的焦点问题是裁决书中确定的将原告安置在多层住宅楼的第五层的安置方案是否合法。对于该问题存在两种不同的意见:
一种意见认为,该安置方案合法性不存在问题,仅存在合理性问题。理由如下:对于被诉具体行政行为是否合法,只能对照与之直接关联的法律、法规、行政规章的规定进行审查。国务院《城市房屋拆迁管理条例》中,对安置房屋的相关问题未作出明确规定,仅规定了拆迁补偿安置的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》中明确规定,拆迁人应当提供符合国家质量安全标准的房屋用于拆迁安置。因此,只要拆迁人提供的安置房屋符合国家质量安全标准,将原告安置在多层住宅楼的第五层的安置方案并不违法。该安置方案没有考虑到原告年事已高且身患疾病的特殊情况,将原告安置在没有电梯的多层住宅的五楼,给原告的生活带来不便,安置方案存在合理性问题。但是,根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定,行政诉讼只对具体行政行为的合法性进行审查,不对其合理性进行审查,被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的,人民法院应当驳回原告的诉讼请求。因此,本案不能因为安置方案存在合理性的问题,而撤销行政裁决书,应当驳回原告的诉讼请求。
另一种意见认为,该安置方案存在的问题,不是合理性问题,而是合法性问题,安置方案不合法。理由如下:对具体行政行为进行合法性审查,是我国行政诉讼法的基本原则,在通常情况下,对具体行政行为进行合法性审查,是应该对照与之直接关联的法律、法规、行政规章的规定。但是,对于涉及特殊群体利益的具体行政行为进行审查时,不仅应审查该具体行政行为是否符合与之直接关联的法律、法规、行政规章的规定,而且应该审查该具体行政行为是否符合保护特殊群体利益的特别法的规定,只有这样才能最大限度地保护特殊群体的利益。《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十条规定:新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅,应当考虑老年人的特殊需要,建设符合老年人生活和活动的配套设施。《老年人建筑设计规范》(建标[1991]1X1号)第4.1.4项规定:老年人建筑层数宜为三层及三层以下,四层及四层以上应设电梯。上述相关规定应理解为对老年人进行安置时对安置房屋的特别规定,裁决书确定的安置方案不符合特别规定,所以安置方案不合法。基于此,被告作出的行政裁决应予撤销。
一审判决采纳了第二种意见。取舍的理由是:对于涉及特殊群体利益的具体行政行为进行合法性审查时,不仅应审查该具体行政行为是否符合与之直接关联的法律、法规、行政规章的规定,而且应该审查该具体行政行为是否符合保护特殊群体利益的特别法的规定,只有这样才能最大限度地保护特殊群体的利益。本案中,被告裁决书中确定的将原告安置在多层住宅楼的第五层的安置方案,并不违反拆迁法律、法规的一般性规定,如果不考虑保护特殊群体利益的特别法的规定,驳回原告的诉讼请求的话,结果必将给年事已高且身患疾病的原告的生活带来极大的不便,影响到原告的生活质量。在适用与具体行政行为直接相关的法律、法规、行政规章的规定不能有效地保护特殊群体利益时,一审法院从保护特殊群体利益的特别法的规定考虑,认定安置方案不符合特别法的规定,判决撤销行政裁决是正确的。
(江苏省溧阳市人民法院 秦强)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第209 - 213 页