(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广东省广州市越秀区人民法院(2008)越法行初字第377号判决书。
二审判决书:广东省广州市中级人民法院(2009)穗中法行终字第171号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):广州市西纳个人护理产品有限公司,地址:广州市白云区人和镇西成村工业区西成兴达路7号。
法定代表人:K。
被告(被上诉人):广州市环境保护局,地址:广州市越秀区府前路第X号市府大院第X号楼二楼。
法定代表人:丁某,局长。
委托代理人:郑某、刘某,均为该局公务员。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广东省广州市越秀区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:胡淑明;人民陪审员:孙佑文、沈绍棠。
二审法院:广东省广州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:梁小琳;代理审判员:林涛、窦家应。
6.审结时间
一审审结时间:2008年12月25日。
二审审结时间:2009年10月18日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
广州市环境保护局于2008年7月7日作出穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》,查明广州市西纳个人护理产品有限公司在未办理建设项目环境保护设施竣工验收手续情况下,于2006年投入试生产的事实,违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定,故依据国家环保总局环函[2007]1X2号和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条,责令立即停止生产,罚款5万元,依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定,责令广州市西纳个人护理产品有限公司立即补办环保验收手续。
2.原告诉称
原告于2005年向白云区环保局申请并拿到了《建设项目环境影响报告表的批复》,允许原告开展生产活动。直到2006年年中拿到全部的批文和执照后原告才开始试生产。2008年9月17日,原告取得了白云区环保局颁发的排污许可证后,却收到被告寄来的穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》,原因是原告延迟申请排污证。原告认为:(1)根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条的规定,公司可在试生产的3个月内向环保部门提出环保延期验收;如果说原告违反了这条规定,未在3个月内提出延期验收,根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第二十二条规定,环境行政主管部门应依照第二十七条的规定责令限期申请验收手续,原告应有被告知权。但是原告从来没收到任何相关人员的告知。加上原告产能一直没达到申请验收条件,这两个原因导致总经理未能及时申请验收。(2)在2005年到2008年期间,无论是市环保局还是白云区环保局的工作人员来原告公司检查,都没有提出原告公司有任何违反中国环保法律的行为。(3)当总经理在2008年4月被告知原告公司由于不知情而没能及时申请排污许可证时,总经理非常重视,并遵守当地法规,即刻向相关职能部门提出申请。(4)原告在9月3日,即在被告发出最后处罚决定书前两星期拿到正式排污许可证。(5)原告建成投产起就连续亏损,现在已经濒临破产,仅靠借款维持。这么沉重的处罚不仅会严重加重公司的负担,还会使外国投资者完全丧失信心。综上所述,被告作出的处罚仅仅是基于原告延迟申请证书,原告并没有造成任何污染环境的问题,故请求撤销被告作出的穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》中责令停止生产,罚款5万元的处罚。
3.被告辩称
(1)我局作出的穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法。经2008年4月8日广州市环境监察支队现场检查发现,原告建设项目于2005年11月经广州市白云区环保局批准建设,定址于人和镇西城工业区兴盛路59号,主要生产洗发水、营养霜。原告在未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下,于2006年12月投入试生产。根据《环境保护行政处罚办法》第十五条第二款规定,5月19日,我局向白云区环保局发出了《立案查处通知书》,认定对原告环境违法案件直接实施行政处罚。根据原告环境违法的具体情节和拟承担的环境法律责任,我局按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定,于5月15日向原告邮寄送达了《行政处罚听证告知书》。5月22日,我局收到原告提交的陈述申辩书面材料及听证申请;6月24日,应原告申请,召开了行政处罚听证会;经审议研究,2008年7月7日,我局依法作出并邮寄送达行政处罚决定书。(2)我局对原告罚当其过,于法有据。原告于2005年办理了环境影响评价审批手续,在未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下,于2006年12月投入试生产,违法试生产逾一年半。根据国家环保总局《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》的规定,对试生产超过一年仍未申请环保设施竣工验收的,可认定为正式生产,应依据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,责令停止生产或使用,可处10万元以下的罚款。我局作出的穗环法告[2008]51号告知书中,拟责令原告停止生产,并处罚款10万元。原告在陈述申辩材料中和听证会上提出,其实际生产时间较短,污染排放量较少,目前经济很困难,且工作人员不懂中国法律法规。鉴于此,我局综合原告环境违法的具体情节、原因和环境危害后果等因素,决定对原告作出责令停止生产,并处罚款5万元的行政处罚。(3)原告起诉的理由无法否定原告未办理环保验收手续并违法投入试生产逾一年半环境违法行为的成立,鉴于原告经济较困难,且积极改正,故我局将罚款额由告知的10万元减为5万元。综上所述,原告违反《建设项目环境保护管理条例》规定,未办理环保竣工验收手续,于2006年12月投入试生产逾一年半的违法行为事实清楚,证据确实,请求予以维持。
(三)一审事实和证据
广东省广州市越秀区人民法院经公开审理查明:2005年11月15日,原告建设项目经广州市白云区环保局云府环保建字[2005]2X0号《关于对原告建设项目环境影响报告表的批复》批准建设,定址于人和镇西城工业区兴盛路59号,主要生产洗发水、营养霜。2008年4月8日,广州市环境监察支队到原告进行现场检查发现,该公司在未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下,于2006年12月投入试生产。2008年5月,被告向白云区环保局发出了《立案查处通知书》,决定对原告环境违法案件直接实施行政处罚。同年5月15日,被告作出穗环法告[2008]51号《行政处罚听证告知书》,拟责令原告公司立即停止生产,并处罚款10万元,并告知原告如对该处罚认定的事实、理由及依据有异议,可在接到本告知书之日起3日内,提交书面的陈述申辩材料及提出听证申请。2008年5月22日,原告向被告提交书面的陈述申辩材料及提出听证申请。6月24日,被告举行了行政处罚听证会。听证结束后被告遂于2008年7月7日作出穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》,查明原告在未办理建设项目环境保护设施竣工验收手续情况下,于2006年投入试生产的事实,违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定,依据国家环保总局环函[2007]1X2号和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条,责令立即停止生产,罚款5万元,依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定,责令原告立即补办环保验收手续。原告于2008年9月17日收到该处罚决定后不服,遂向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼。另查明,原告于2008年9月3日取得广州市白云区环境保护局核发的编号为4XXXXXXXXX9《广州市排放污染物许可证》。
上述事实有下列证据证明:
1.2005年11月15日广东省广州市白云区环保局云府环保建字[2005]2X0号《关于对原告建设项目环境影响报告表的批复》;
2.2008年5月《立案查处通知书》;
3.2008年7月7日穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》。
(四)一审判案理由
广东省广州市越秀区人民法院经审理认为:依照《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款及《环境保护行政处罚办法》第十五条第二款规定,被告作为本市的环境保护行政主管部门,有权对白云区环境保护局管辖范围内的环境违法案件直接实施行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定:“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格,该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定:“违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。”原告于2005年办理了环境影响评价审批手续,在未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续情况下,于2006年12月投入试生产,违法试生产逾一年半。国家环保总局环函[2007]1X2号《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》规定,对试生产超过一年仍未申请环保设施竣工验收的,可认定为正式生产,应依据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,责令停止生产或使用,可处10万元以下的罚款。被告根据上述规定综合原告环境违法的具体情节、原因和环境危害后果等因素,决定对原告作出责令停止生产,并处罚款5万元的行政处罚合法,并依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条规定履行了告知当事人相关权利、义务的法定程序,同时应原告申请进行了听证,处罚程序合法,应予支持。原告要求撤销的理由缺乏法律依据,不予接受。
(五)一审定案结论
广东省广州市越秀区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告广州市西纳个人护理产品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告广州市西纳个人护理产品有限公司负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
1)上诉人在生产设施建成后一直在寻找客户,没有正式投入生产。只是在有客户参观时,调试并向客户展示设备运行情况。被上诉人认定上诉人试生产超过一年,有环境违法行为的主张,缺乏事实依据。2)《建设项目环境保护条例》第二十七条规定,建设项目投入试生产超过3个月,建设单位未申请环境保护设施竣工验收的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期办理环境保护设施竣工验收手续;逾期未办理的,责令停止试生产,可以处5万元以下的罚款。根据该规定,即使上诉人试生产已经超过3个月,被上诉人也应当先责令补办环境保护设施竣工验收手续。被上诉人未责令补办手续,而直接作出行政处罚,程序显属违法。3)被上诉人在听证时已经允诺给予3个月的宽限期,准许上诉人补办竣工验收手续。上诉人也积极补办手续,并于2008年9月3日取得了广州市白云区环保局核发的排污许可证。但被上诉人却于2008年9月17日发出行政处罚决定书。被上诉人的处罚决定,显属不当。此外,上诉人受到金融危机的冲击,濒临破产,无力支付罚款。
综上,上诉人请求:1)撤销原审判决;2)撤销穗环法罚[2008]100号行政处罚决定。
(2)被上诉人辩称
1)被上诉人认定上诉人自2006年12月投入试生产有《现场检查记录》、《询问笔录》和《关于对上诉人建设项目环境影响报告表的批复》等证据证实。被上诉人对该事实的认定,并无不当。2)国家环保总局环函[2007]1X2号《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》规定,对试生产超过一年仍未申请环保设施竣工验收的,可认定为正式生产,应依据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,责令停止生产或使用,可处10万元以下的罚款。被上诉人根据该复函意见和《中华人民共和国行政处罚法》的规定,在履行告知义务,并听取被处罚人的意见后,根据违法行为人的具体情况,作出责令停止生产和罚款5万元的行政处罚,适用法律正确,程序合法。3)被上诉人于2008年7月7日作出穗环法罚[2008]100号行政处罚决定,但由于罚款财政票据不足,而直到2008年9月16日才邮寄送达给被处罚人。同时鉴于上诉人的经济情况,被上诉人在作出处罚时已经从轻处罚。
综上,被上诉人作出的行政处罚并无不当,原审判决恰当,请求驳回上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
广东省广州市中级人民法院经审理,确认原审判决查明的事实和证据。
另查明:被上诉人于2008年9月16日以邮寄方式向上诉人送达穗环法罚[2008]1X0号《行政处罚决定书》。上诉人于次日签收该处罚决定。
3.二审判案理由
广东省广州市中级人民法院经审理认为:《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定:“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格,该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定:“违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。”国家环保总局环函[2007]1X2号《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》规定,对试生产超过一年仍未申请环保设施竣工验收的,可认定为正式生产,应依据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,责令停止生产或使用,可处10万元以下的罚款。上诉人于2005年办理了环境影响评价审批手续,在未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续情况下,于2006年12月投入试生产,违法试生产逾一年半。被上诉人作为本市的环境保护行政主管部门,决定对该环境违法行为给予行政处罚,并无不当。但是,上诉人在被上诉人作出行政处罚前,已经补办手续,并于2008年9月3日取得了广州市白云区环保局核发的排污许可证。被上诉人在此情况下仍责令其立即停止生产,该处罚依据不足,依法应予撤销。同时,被上诉人在未查明上诉人环境违法行为所产生的实际危害,以及上诉人在被立案调查其违法行为后,已积极补办了环保手续,及时纠正其违法行为的情况下,仍作出罚款5万元的处罚,显失公平,依法应予变更。此外,上诉人认为其不存在违法行为的主张不成立,不予支持。
4.二审定案结论
广东省广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、第五十四条第(四)项、第六十一条第(三)项的规定,作出如下判决:
(1)撤销广州市越秀区人民法院(2008)越法行初字第377号行政判决;
(2)撤销广州市环境保护局于2009年9月17日作出的穗环法罚[2008]1X0号处罚决定第一项;
(3)变更广州市环境保护局于2009年9月17日作出的穗环法罚[2008]1X0号处罚决定第二项为罚款1万元。
一审案件受理费50元,由广州西纳个人护理产品有限公司负担,二审案件受理费50元,由广州市环境保护局负担。
(七)解说
1.二审法院改判的出发点
本案中,双方当事人对案件事实和法律适用问题都有争议。但综合考虑各种因素后,二审法院还是认同了环保局查明的基本事实。对于适用法律问题,也尊重了环保局的一贯做法。二审法院之所以撤销环保局作出的责令停止生产的处罚,主要是考虑到相对人在收到行政处罚决定前已经完成了环保配套工程的竣工验收手续,在这种情况下,再责令停止生产,显属不当。这就提醒我们在作出行政处罚时要注意处罚的时效性。另外,考虑到原告违反的只是环保设施竣工验收的程序性规定,而且该公司也积极补办了手续;同时,该公司的环保配套设施已经建成,且没有证据显示其试生产行为造成了环境污染,因此,二审法院认为罚款5万元畸重,故作出变更判决。
2.本案所涉及对规范性文件的审查和适用问题
众所周知,行政机关在处理案件过程中不但要适用法律、法规,还会适用各种规范性文件。而且,在实际工作中,这些规范性文件往往更具操作性,更受一线执法人员的青睐。对人民法院而言,在行政审判过程中不仅要查明案件事实,还要甄别相关规定的效力,以做到正确适用法律。因此,分析各级各类规范性文件的效力并正确适用,就成为行政机关和司法机关面临的共同课题。
本案中,广州市环保局在作出行政处罚时适用了《建设项目环境保护管理条例》第二十八条和国家环保总局环函[2007]1X2号复函第二部分第五条的规定。
对于本案所涉及的违法行为的处理,法律、行政法规、部门规章和环保部门的规范性文件都有所规定。
首先,对于建设项目环保设施未建成或未达到国家规定的要求,就投入生产或者使用的违法行为,《中华人民共和国环境保护法》(法律)第三十六条规定,由环保部门责令停止生产或使用,可以并处罚款。其次,国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》(行政法规)对该类违法行为作了更为具体的规定。其中,第二十七条规定:违反本条例规定,建设项目投入试生产超过3个月,建设单位未申请环境保护设施竣工验收的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期办理环境保护设施竣工验收手续;逾期未办理的,责令停止试生产,可以处5万元以下的罚款。第二十八条规定:违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。此外,国家环保总局发布的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(部门规章)第二十二条、第二十三条也对该类违法行为,分不同情况作了不同的规定,其内容与《建设项目环境保护条例》的第二十七条和第二十八条基本相对应。对于试生产的期限问题,《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条第二款规定:试生产期限最长不超过一年,核设施建设项目试生产的期限最长不超过2年。对于试生产超过规定期限,未进行竣工验收的,仅是适用第二十二条的规定进行查处。
对于如何在实际工作中适用《建设项目环境保护条例》的第二十七条和第二十八条,国家环保总局在给河南省环保局的环函[2007]1X2号复函(规范性文件)中,则对试生产超过3个月和超过1年(核设施超过2年)而未进行环保设施竣工验收的违法行为分别规定了不同的处罚程序和处罚幅度。其中,对建设项目投入试生产超过3个月未申请环保设施竣工验收的,应依据《建设项目环境保护条例》第二十七条的规定,责令限期办理环保设施竣工验收手续;逾期未办理的,责令停止试生产,可以处5万元以下的罚款。而对试生产超过1年(核设施建设项目为2年)仍未申请环保设施竣工验收的,可认定为试生产结束投入正式生产,应根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护条例》第二十八条的规定,责令停止生产或使用,可处10万元以下的罚款。
国家环保总局在复函中将试生产超过1年(核设施建设项目为2年)仍未申请环保设施竣工验收的,直接认定为试生产结束投入正式生产,并适用《建设项目环境保护条例》第二十八条的规定,在不责令限期办理环保设施竣工验收手续的情况下,直接作出处罚。
分析《建设项目环境保护条例》第二十七条和第二十八条的规定,第二十七条所针对的是试生产超过一定期限,而又未申请环保设施竣工验收的违法行为;第二十八条针对的则是那些建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的违法行为。上述两条的立足点分别是试生产和正式生产过程中的环保违法行为。由于两种违法行为所产生的社会危害性不同,行政处罚的程序和处罚的幅度也不同。
国家环保总局在其复函中将试生产超过1年认定为正式生产,并适用《建设项目环境保护条例》第二十八条进行处罚,这种解释有悖于《建设项目环境保护条例》第二十七条、第二十八条的立法原意。广州市环境保护局在本案中适用该复函的规定,亦有不妥之处。
(广东省广州市中级人民法院 林涛)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第313 - 320 页