（一）首部

1.判决书字号：北京市宣武区人民法院（2008）行字第58号判决书。

2.案由：不服公路行政强制。

3.诉讼双方
原告：徐某，男，1976年生，汉族，户籍所在地：江苏省涟水县保滩镇，无业。
被告：北京市路政局养路费征收稽查处，住所地：北京市宣武区广安门内大街3X7号楼。
法定代表人：齐某，北京市路政局养路费征收稽查处处长。
委托代理人：高某，北京市路政局养路费征收稽查处干部。
委托代理人：汪某，北京市路政局养路费征收稽查处干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市宣武区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李振；审判员：马三美、刘长革。

6.审结时间：2009年7月17日（经北京市高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告作出NO.0XXXXXX7京路征字（稽查城西）第1X7号《暂停违法机动车使用决定书》，内容为：被告对原告的车辆采取暂停使用的行政强制措施，将原告的车辆由北京五环香泉停车管理有限责任公司（以下简称香泉公司）的工作人员开至该公司下属的八角停车场。次日，在原告缴纳了欠缴的相关费用后，被告为原告开具了《暂停违法机动车恢复使用证明》。原告持此证明当日在交纳了停车费后从八角停车场提取了车辆。

2.原告诉称
（1）事实：2008年3月24日10时30分，原告驾车在北五环外八达岭高速路辅路海淀区清河段某欠缴公路养路费被被告强制暂停使用，被告在给原告开具《暂停违法机动车使用决定书》和《五环路八角停车场存车凭证》后将车辆强制开走。次日，原告补交了欠缴的养路费，被告为其开具了《暂停违法机动车恢复使用证明》。原告持此证明到香泉停车场恢复使用车辆，工作人员要求其交纳250元停车费且拒绝为其开具合法票据。
（2）理由：被告在采取暂停机动车使用的措施时，将其车辆停放于收费停车场并高额收取停车费的做法明显缺乏法律依据。
（3）要求：请求认定被告在未告知原告的情况下将车辆移交香泉停车场停放造成损失的行政行为违法。

3.被告辩称
（1）事实：2008年3月24日10时许，被告执法人员在本市北五环外八达岭高速路海淀区清河路段发现欠缴养路费的原告车辆后，即对原告开具《北京市公路养路费催缴通知书》，并对该车辆采取暂停使用的行政强制措施，该车辆由香泉公司的工作人员开至该公司下属的八角停车场。次日，在原告缴纳了欠缴的相关费用后，被告为原告开具了《暂停违法机动车恢复使用证明》。原告持此证明当日在交纳了20元停车费后从八角停车场提取了车辆。
（2）理由：依据《北京市公路条例》，被告有权对欠缴公路养路费的机动车采取暂停使用措施，但因被告未被依法赋予自行停放违法车辆的权限且也不具备相应资质，故依据与有资质停车管理公司签订的协议，将违法车辆停放其处。被告在暂停使用决定书中，明确告知原告车辆被暂停使用及领取地址，停车场收取的停车费及其收费标准属于企业行为，不存在被告授权问题。
（3）要求：请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市宣武区人民法院经公开审理查明：2008年3月24日上午10时许，被告执法人员发现欠缴养路费的原告车辆后，即依法对原告进行催缴，并对原告的车辆采取暂停使用的行政强制措施，将其车辆由香泉公司的工作人员开至该公司下属的八角停车场。次日，在原告缴纳了欠缴的相关费用后，被告为原告开具了《暂停违法机动车恢复使用证明》。原告表述：第一，因其确实欠缴8个月养路费，故被告对其查处并采取暂停机动车使用的行政强制措施合法有据；第二，被告强行将其车辆送至收费停车场并由其负担250元停车费缺乏法律依据。被告表明，原北京市物价局京价（收）字［2003］1X6号文件系其收取停车费的法律依据。该文件规定：“……经有关执法部门指定的停车场停放按照法律法规查扣的非法运营车辆，一律按照现行收费标准计时收取停车费……”现执行物价监督职能的北京市发展和改革委员会明确：第一，原北京市物价局京价（收）字［2003］1X6号文件现仍在执行；第二，该文件仅规定了对“经有关执法部门指定的停车场停放按照法律法规查扣的非法运营车辆”收取停车费的标准，并未授权上述执法部门查扣非法运营车辆时应当或可以收取停车费。香泉公司系经工商登记注册的企业法人，其与被告约定，其下属八角停车场作为被告进行异地登记保存车辆的地点。被告认可，就本案来看，香泉公司收取了原告20元停车费，但未提供账册、发票等有效证据佐证其这一观点。《北京市公路条例》第二十三条第一款第（四）项规定，欠缴公路养路费6个月以上的，公路养路费征稽机构可以采取措施暂停违法机动车的使用；该条第二款规定，公路养路费征稽机构暂停违法机动车的使用时，应当向当事人出具凭证，并作出责令其所有人缴纳公路养路费、滞纳金及行政处罚的处理决定。机动车所有人履行处理决定的，公路养路费征稽机构应当及时恢复机动车的使用。该条例未规定采取暂停违法机动车使用的行政强制措施时，公路养路费征稽机构应当或可以收取停车费。
上述事实有下列证据证明：
1.《协议书》，证明被告与香泉公司签署协议，其采取暂停使用行政强制措施的车辆可停放在该公司下属的八角停车场。
2.被告的组织机构代码证，证明被告具备行政执法资格。
3.京路（养稽查城西）催［2008］字31号《北京市公路养路费催缴通知书》，证明被告对原告欠缴养路费进行了催缴。
4.NO.0XXXXXX7京路征字（稽查城西）第1X7号《暂停违法机动车使用决定书》及《暂停违法机动车使用清单》，证明被告对原告的车辆采取了暂停使用的行政强制措施。
5.香泉公司的企业法人营业执照（副本），证明香泉公司系依法登记注册的企业法人。
6.《情况说明》及被告执法人员史某、王某二人的工作证复印件，证明被告执法人员于2008年3月24日上午的执法情形。
7.《证明》，证明被告将原告的车辆停放于香泉公司下属八角停车场的原因。
8.《北京市公路条例》，证明被告对原告采取暂停违法机动车使用的行政强制措施的法律依据。
9.原北京市物价局《关于我市机动车停车场收费标准有关问题的通知》（京价（收）字［2003］1X6号文件），证明被告对原告收取原告停车费的法律依据。
10.答辩状，证明原告此次起诉前曾在本院就被告的收费行为提起过行政诉讼。
11.《五环路八角停车场存车凭证》，证明原告的车辆确被被告存放于香泉公司下属八角停车场。
12.《暂停违法机动车恢复使用证明》，证明被告于2008年3月25日出具书面证明，同意原告从香泉公司提取车辆。
13.收据，证明香泉公司收取了原告250元停车费。

（四）判案理由
北京市宣武区人民法院经审理认为：
1.被告依据《北京市公路条例》第二十三条第一款第（四）项之规定，对欠缴公路养路费8个月的原告车辆，有权采取措施暂停违法机动车的使用；
2.就本案，被告未能提供其采取暂停违法机动车使用的行政强制措施时有权收取停车费的法律、法规及规章；
3.原北京市物价局京价（收）字［2003］1X6号文件不是被告采取暂停违法机动车使用的行政强制措施时有权收取停车费的依据；
4.香泉公司保管原告车辆及收取停车费的行为系代执行行为，其法律后果应由被告承担；
5.虽然原告提供的证据不能直接证明被告确实收取了其250元停车费，但鉴于被告不能提供收取原告停车费的合法票据及其他有效证据，且原告主张收取停车费的数额具有合理性，故应推定被告收取了原告250元停车费。
综上，本院认定，被告采取暂停违法机动车使用的行政强制措施时收取原告250元停车费的行为缺乏法律依据，本院依法应予纠正。

（五）定案结论
北京市宣武区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，作出如下判决：
被告北京市路政局养路费征收稽查处在采取暂停违法机动车使用的行政强制措施时收取原告徐某250元停车费的行为违法。
案件受理费50元，由被告北京市路政局养路费征收稽查处负担（自本判决生效之日起7日内交纳）。

（六）解说
本案涉及的主要法律问题有：
1.采用代执行方式对具体行政行为进行执行，代执行人扩大了执行范围或采取执行措施、收取相关费用等造成行政相对人合法权益受到损害的，应当由谁来作被告?
针对这一问题，争议焦点主要集中在征收停车费行为是否属于行政主体的行政行为。在具体的司法实务中，存在着两种观点：一种观点认为属于，收取停车费的行为是被告采取强制措施的一部分，而法律并没有授权其收取该费用；另一种观点则主张不属于，该收取停车费行为是停车场与行政相对人间的民事法律关系，与被告无关。本案的审判采纳了第一种观点。
随着行政事务逐渐增多，行政主体的执法资源日渐短缺，采用代执行方式对具体行政行为进行执行已经成为一种常见的执行方式。代执行，是指当义务人预期不履行义务时，如该义务由他人代为履行能达到同样目的，则由他人代为履行，但由义务人承担后果并支付必要履行费用的一种强制执行方式。采用代执行方式对具体行政行为进行执行，即行政主体将自己的一部分职责委托给其他组织履行，受委托组织不是行政主体，它必须以委托它的行政主体的名义进行有关行为，并且由委托它的行政主体对其行为承担外部法律责任。
本案中，被告以自己与香泉公司签署有停车协议，将自己在采取强制措施过程中暂扣的车辆停放于香泉公司下属的停车场，实际上是将自己妥善保管暂扣车辆的义务委托给了香泉公司。因此，收取停车费造成原告合法权益损害的责任应当由被告承担。
2.执法成本应由谁承担?
行政主体代表国家行使公权力，在履行国家职能时所产生的执法成本应当由国家财政负担而不应转嫁到行政相对人身上。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的，应当妥善保管，不得使用，不得收取或变相收取保管费用。由该规定可以看出，立法者的本意是由行政主体承担执法成本，并没有赋予行政主体征收相关费用之权力。执法成本由行政主体承担，可以防止行政权的滥用，也符合物权法对公民合法财产保护的宗旨。
本案中，如果没有具体停放车辆的地点，被告采取暂停使用的行政强制措施将因缺失要件而无法执行。被告将原告的车辆存放于停车场及停车场收取费用后才允许原告将车辆开走的行为是被告采取行政强制措施的一部分。被告对原告车辆采取暂扣属于一种惩罚性措施，原告已经为自己拖延交付养路费行为承担了暂时停止使用自己车辆的责任，若再额外交纳费用将会使原告承担过重的责任。行政主体为了维护社会的有序运行而行使职权时所产生的费用，应由其自身负担。
3.物价部门制定的收费标准能否作为行政主体收取相关费用的法律依据?
我国是社会主义法治国家，法治国家、法治政府的基本要求是依法行政。依法行政要求行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定，不能与法律相抵触。
本案中，《北京市公路条例》第二十三条第一款第（四）项和该条第二款只是授权公路养路费征缴机构对欠缴公路养路费6个月以上的违法机动车可以采取暂停使用的行政强制措施，机动车所有人履行处理决定的，公路养路费征稽机构应当及时恢复机动车的使用，并没有规定公路养路费征稽机构在采取暂停违法机动车使用的行政强制措施时应当或可以收取停车费。法无授权不可为，国家公权力的行使必须经过法律授权。在没有明确授权时，行政主体不能随意对行政相对人的权益不利决定。针对被告主张的依据原北京市物价局京价（收）字［2003］1X6号文件收取相关费用的观点，现执行物价监督职能的北京市发展和改革委员会明确，原北京市物价局京价（收）字［2003］1X6号文件虽仍在执行，但该文件只规定了对“经有关执法部门指定的停车场停放按照法律法规查扣的非法运营车辆”收取停车费的标准，并未授权执法部门查扣非法运营车辆时应当或可以收取停车费。故而，物价部门制定的收费标准不能作为行政主体收取相关费用的法律依据。
（北京市宣武区人民法院　李振　孙茜）