1.判决书字号
一审判决书：北京市西城区人民法院（2008）西行初字第198号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2009）一中行终字第619号判决书。

2.案由：行政赔偿。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某，男，75岁，汉族，国家广电总局退休干部，住北京市西城区。
委托代理人：王兴，北京市惠诚律师事务所律师。
委托代理人：杨晓净，北京市惠诚律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市建设委员会，住所地：北京市宣武区广莲路。
法定代表人：隋某，主任。
委托代理人：孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人：于某，北京市康达律师事务所工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：盛亚娟；人民陪审员：宋冰、王台照。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：饶亚东；审判员：刘景文；代理审判员：毛天鹏。

6.审结时间
一审审结时间：2008年12月2日。
二审审结时间：2009年5月10日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
北京市建设委员会在原告刘某于2007年4月23日要求为其办理西城区西便门外大街×号房房屋转移登记时，告知原告房屋产权存在争议，未受理其转移登记申请。
（2）原告诉称
2007年3月24日，我与冯某签订《北京市房屋买卖合同》，合同约定冯某以150万元购买我所有的位于西城区西便门外大街×号房。4月23日，去被告处办理过户手续时，遭拒绝。事后得知原因是我前妻曾于2006年11月致函市建委要求暂停办理过户手续，但直到2007年11月12日，法院才冻结我的房屋。被告未履行法定职责，在没有法律依据的情况下，未经法定程序滥用职权非法限制我财产的合法转移，被告的违法行为导致我向冯某支付违约金4.5万元。我曾书面要求被告赔偿损失，但被告始终不予答复，故诉至法院要求判决被告2007年4月6日至2007年11月冻结我房屋产权转移的具体行政行为违法并赔偿损失4.5万元，并由被告承担诉讼费。
（3）被告辩称
争议房屋原系原告与其前妻的夫妻共同财产。2006年11月，原告前妻书面向被告反映其与原告之间离婚纠纷的情况，请求被告将该房屋的“产权暂时冻结”。被告收到书面情况说明后，了解争议房屋存在权属争议。原告明知其离婚案件正在法院审理阶段，法院尚未作出生效的法律文书，却单独决定将争议房屋出售他人，并于2007年4月到被告处拟申请办理房屋所有权转移登记手续。被告工作人员通过系统管理信息查询到该房屋存在权属争议的情况，遂根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（五）项、建设部《城市房地产转让管理规定》第六条第（五）项“权属有争议的房地产，不得转让”之规定，未受理原告的转移登记申请。我委认为，原告所述“被告冻结原告房屋产权转移的具体行政行为”并不存在，该主张是其对事实和法律的错误认识和理解。而且，原告基于民事合同约定承担的违约责任与被告无关。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉请。

2.一审事实和证据
北京市西城区人民法院经公开审理查明：西城区西便门外大街×号房屋原登记在原告刘某名下。2007年3月24日，刘某与冯某签订《北京市房屋买卖合同》，房屋总价款150万元，并同时约定了违约金的支付方式。2006年11月原告前妻崔某致函被告称，其与原告的离婚案件正在办理中，要求被告将争议房屋的产权暂时冻结。2007年4月6日，被告告知西城区房管局暂缓办理诉争房屋的产权过户手续。2007年4月23日，原告到被告处要求办理产权转移手续，被告知权属存在争议，故不予受理，相应的材料亦没有收取。2007年11月12日，本院向被告发出协助执行通知，要求被告协助冻结争议房屋。
2007年6月25日，因履行买卖合同引起纠纷，冯某将刘某诉至本院，2007年9月19日，本院作出一审判决认定，“依合同约定，作为产权人刘某应保证所售房屋能够正常交易，在合同履行期间，因其办理离婚事宜，以致房屋过户手续无法依约完成……此时，刘某已经违约。在刘某的离婚诉讼结束后，房屋已归其所有，其仍可继续履行房屋买卖合同，但此时其拒绝出卖房屋，其不同意出卖房屋的行为已构成违约，应承担相应的违约责任”，因此，判决刘某支付迟延履行违约金。刘某以中介公司在签订合同中违反法规造成不能过户，应承担违约责任为由上诉，2007年12月28日，北京市第一中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。后冯某申请法院执行，现该案已执行完毕，产权已过户至冯某名下，刘某承担违约责任，支付2007年4月23日至9月19日的违约金共计4.5万元。
上述事实有下列证据证明：
（1）原告前妻崔某的情况说明。
（2）北京市西城区（2007）西民初字第9245号判决书。
（3）执行通知。
（4）信访复查复核答复意见书。
（5）2008年2月28日、2008年6月5日谈话笔录。
（6）（2007）西民初字第7XX3号崔某诉刘某离婚案件的卷宗。

3.一审判案理由
北京市西城区人民法院经审理认为：被告作为本市负责房屋权属登记管理工作的行政机关，享有依据申请人的申请核发房屋所有权证的职权。对于被告的该项职权，原、被告均无异议。以下就本案的事实认定、法律适用及行政行为与违约责任是否存在因果关系等争议焦点作归纳分析。
（1）本案中“冻结”行为如何认定?
2006年11月原告前妻崔某致函被告称，其与原告的离婚案件正在办理中，要求被告将争议房屋的产权暂时冻结。2007年4月23日，原告到被告处要求办理产权转移手续，被告知产权存在争议，被告既没有收取原告的申请材料，也没有出具书面的不予受理通知书。据此，原告认为被告违法冻结，造成其无法办理过户手续，此处的“冻结”指的是被告不受理其过户申请，导致其无法办理产权转移手续，客观上造成“冻结”的后果。而被告辩称“原告所诉的冻结行为不存在”中的“冻结”指的是经法定程序由法院作出的冻结行为。综合考虑案情，本案审查的“冻结”行为应采纳原告的观点。
（2）权属有争议如何认定?
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（五）项及《城市房地产转让管理规定》第六条第（五）项均规定“权属有争议的”房地产不得转让，但何为权属有争议，法律及行政法规均无明确规定，应结合具体的案情来分析，要做到既维护登记人的合法权益，又不损害其他权利人的正当利益。就本案而言，诉争房屋虽登记在原告名下，但实际为原告和崔某的夫妻共同财产。从查明的事实可以看出，早在原告前妻崔某提起离婚诉讼之前，二人已就诉争房产有纠纷，虽然二人之间对房产如何分割有约定，但约定并未得到实际履行。因此，可以认定在2007年4月23日原告去被告处办理产权转让前，诉争房产的权属就存在争议。
（3）关于被告不予受理的程序问题。
房地产权属登记按照以下程序进行：受理登记申请、权属审核、公告、核准登记（颁发房屋权属证书）。从上述程序可以看出，权属转移的前提是受理申请，而权属审核是发生在受理登记申请之后的程序。按照正常程序应是先受理申请，在受理后审核发现权属有争议的，告知申请人不予办理登记手续。而本案中被告仅依据原告前妻的信函，并未进行核实，就直接认定“权属有争议”，进而未收取原告的相关申请材料，在程序上存在瑕疵。同时根据《城市房地产转让管理规定》第七条关于“房地产转让，应当按照下列程序办理……（三）房地产管理部门对提供的有关文件进行审查，并在7日内作出是否受理申请的书面答复，7日内未作出书面答复的，视为同意受理……”的规定，如果被告对房地产转让不予受理，应当出具书面答复。本案中，虽然原告认可被告口头告知不予受理的事实，但被告未依据上述规定进行审查并出具书面答复，因此被告的行为在程序上存在瑕疵。
（4）关于赔偿问题，即程序上的瑕疵与民事的违约责任是否有因果关系。
被告承担赔偿责任的前提是具体行政行为违法且该违法行为与原告的损失存在因果关系。本案中，原告明知诉争房屋为夫妻共有财产，且二人存在离婚纠纷，却仍在没有其前妻崔某授权的情况下单独出卖共有财产，其本身并不符合办理产权转移的实质要件，被告程序上的瑕疵对原告的实体权利并无实质影响，该瑕疵并不必然导致其暂缓办理原告产权转移行为被确认违法。关于原告对房屋买受人所承担的违约责任，从（2007）西民初字第9245号判决书“依合同约定，作为产权人刘某应保证所售房屋能够正常交易，在合同履行期间，因其办理离婚事宜，以致房屋过户手续无法依约完成……此时，刘某已经违约。在刘某的离婚诉讼结束后，房屋已归其所有，其仍可继续履行房屋买卖合同，但此时其拒绝出卖房屋，其不同意出卖房屋的行为已构成违约，应承担相应的违约责任”的认定可以看出，刘某对房屋买受人承担的违约责任以离婚诉讼为分界点，之前是由于办理离婚事宜客观上无法出卖房屋，之后是由于拒绝出卖房屋即刘某主观上的原因。而上述两个原因均与被告在不予受理过程中程序上的瑕疵无因果关系。因此，其要求被告赔偿相应损失无事实和法律依据。鉴于此，原告一并提出的行政赔偿请求，亦不符合法定条件。

4.一审定案结论
北京市西城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：
驳回原告刘某的诉讼请求。

1.上诉人诉称
一审判决虽正确确认了被上诉人“冻结”行为存在、被上诉人具体行政行为存在瑕疵问题，但在房屋权属是否存在争议、被上诉人是否程序违法、被上诉人具体行政行为与损害后果之间有无因果关系等问题上认定事实不清，适用法律错误，应予依法撤销。（1）被上诉人没有证据证明2007年4月23日前诉争房产的权属有争议。该说明中认为权属存在争议、要求将产权冻结的唯一理由就是“离婚案正在办理之中”，但被上诉人所作具体行政行为主要证据不足，被上诉人作出具体行政行为的证据只有一份信函，被上诉人作出具体行政行为的事实依据只有这一张某。被上诉人都没有对写信的人的身份、其与上诉人的关系、是否是涉案房屋的共有人进行调查核实。这份信函中的内容与事实不符，是捏造的。一审法院以在审理中查明的事实作为认定权属有争议的依据是错误的。一审判决以“虽然二人之间对房产如何分割有约定，但约定并未得到实际履行”为由认定诉争房屋权属实质上存在争议，也是不成立的，本案涉诉房产权属并无争议。（2）被上诉人的具体行政行为明显构成程序违法，一审判决认定程序存在瑕疵而不是违法是没有法律依据的。（3）上诉人所遭受的4.5万元的违约金损失，是由被上诉人的具体行政行为引起的，其应该承担赔偿责任。综上所述，请求二审法院对本案予以明查，依法撤销一审判决；确认被上诉人的具体行政行为违法；判决被上诉人赔偿4.5万元的经济损失。

2.被上诉人辩称
同意一审判决，请求予以维持。