(一)首部
1.判决书字号:山东省东阿县人民法院(2009)东行初字第43号判决书。
3.诉讼双方
原告:贺某,女,1953年生,汉族,住东阿县,农民。
委托代理人:王某,男,1951年生,汉族,住东阿县,农民。
委托代理人:徐某,男,1942年生,汉族,住东阿县,农民。
被告:东阿县刘集镇人民政府。
法定代表人:温某,男,镇长。
委托代理人:周某,男,该镇司法所所长。
委托代理人:朱成江,男,山东胶城律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:山东省东阿县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张培民;审判员:郭伟;人民陪审员:高阳。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
刘集镇政府根据所辖尚文寨村委会上报领取直补款的地亩数,一直把登记在刘某的名下由贺某耕种的粮食的直补款由刘某领取。2006年,国家对种粮农户实施柴油补贴,补贴标准14.2元/亩。因原告欠交同年的“三水费用”,原告所在村的村委会替原告垫付后,村委会未经原告同意,代替原告从刘集镇财所领回2006年的柴油补贴66.73元[14.2元×4.77亩(不含争议的1.2亩)]并直接扣留,致原告实际未领到该补贴款。原告要求被告给其发放2005年至2009年的1.2亩地的各项补贴307.41元及2006年的柴油补贴66.73元,共计374.14元。被告拒不发放。
2.原告诉称
被告违反国家法律和政策,从2005年至2009年强行扣留原告1.2亩地的小麦直补款及2006年的柴油直补款共计374.14元,要求返还此款。
3.被告辩称
本案所争议的1.2亩地,原告已没有合法的承包经营权,村民刘某是合法承包经营权人,镇政府已将该1.2亩土地的各项直补款直接发给了刘某,要求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
山东省东阿县人民法院经公开审理查明:贺某系东阿县刘集镇尚文寨村村民,其丈夫刘某1系退休教师,按农村风俗(男性家庭成员通常为一家之主),应当发给贺某的一些书面合同、通知等有的写成了其丈夫刘某1的名字。2001年前,原告家拥有本村户口的共4人,其中包括其公公刘某2。1999年原告与村委会签订了土地承包合同,共承包5.97亩土地,其中4.82亩的承包期是30年,至2029年,1.15亩的承包期为10年。2001年原告的公公去世,2004年8月村里根据人口的增减情况要求原告退回一个人(即原告的公公刘某2)的承包地1.2亩,承包给同组村民刘某(因2002年刘某生一女孩),原告不同意,村委会强行从原告承包期限为30年的地块中划出1.2亩发包给了刘某。原告贺某以本村委会收回其承包地违法为由,诉至东阿县人民法院,要求返还1.2亩土地经营权。本院初审判决村委会收回贺某1.2亩承包地的行为无效,后经本院再审,判决驳回贺某的诉讼请求。贺某不服提起上诉,聊城市中级人民法院维持了本院的再审判决。贺某又继续申诉,山东省人民检察院提出抗诉,山东省高级人民法院再审后维持了聊城市中级人民法院的判决。争议的这1.2亩土地被村委会发包给刘某后,在初审诉讼期间,贺某又强行进行耕种至今。但尚文寨村委会在向被告刘集镇政府上报领取直补款的地亩数时,一直把这1.2亩地登记在刘某的名下,形成自2005年起这1.2亩土地一直由贺某耕种,但各项直补款由刘某领取的事实。
另查明,2006年,国家对种粮农户实施柴油补贴,补贴标准14.2元/亩。因原告欠交同年的“三水费用”,原告所在村的村委会替原告垫付后,村委会未经原告同意,代替原告从刘集镇财所领回2006年的柴油补贴66.73元(14.2元×4.77亩,不含争议的1.2亩)并直接扣留,致原告实际未领到该补贴款。
原告要求被告给其发放2005年至2009年的1.2亩地的各项补贴307.41元及2006年的柴油补贴66.73元,共计374.14元。被告拒不发放,原告诉至本院。
上述事实有下列证据证明:
1.农村土地承包经营权证,证明原告在1999年10月份与村委会签订了土地承包合同且经过了镇政府的确认,承包期限至2029年,承包面积为5.97亩。
2.2004年6月的农民负担卡,证明原告承包的土地计税面积是5.97亩。
3.2004年4月份的补贴通知书一份,证明最初镇政府是按5.97亩给其发放的粮食直补款。
4.东阿县人民法院(2004)东民二初字第422号民事判决书,证明原告起诉村委会,曾被一审法院判决确认“村委会收回贺某1.2亩承包地的行为无效”。
5.山东省人民检察院鲁检民抗[2006]211号民事抗诉书,证明检察机关曾对聊城市中级人民法院的民事判决进行过抗诉。
6.山东省高级人民法院(2006)鲁民再终字第48号民事裁定书,证明省高院曾裁定中止执行聊城市中级人民法院(2005)聊民再字第23号民事判决书。
7.刘集镇尚文寨村委会的证明一份,证明原告的公公刘某2于2001年11月份去世,村委会于2004年8月份将刘某2的1.2亩承包地收回,另行承包给了同村村民刘某。自2005年起,该1.2亩地的各项直补款都发给了刘某。
8.东阿县人民法院(2005)东民再字第6号民事判决书,证明法院经过再审撤销了(2004)东民二初字第422号民事判决,并驳回原告贺某的诉讼请求。
9.聊城市中级人民法院和山东省高级人民法院的再审民事判决书各一份,均证明上级法院维持了东阿县人民法院的(2005)东民再字第6号判决,即驳回了贺某的诉讼请求。
(四)判案理由
山东省东阿县人民法院经审理认为:对种粮农户给予直接补贴,是国家为调动农民种粮积极性推行的一项惠农政策。这一惠农政策,针对的应该是依法享有土地承包经营权的农民。原告贺某系刘集镇尚文寨村种粮农民,在依法承包经营的土地范围内,享有国家对种粮农民的直接补贴,被告刘集镇政府有义务将各种补贴款按时、足额核发给原告贺某。
就本案中所涉粮食直补款而言,被告是否已尽到了向原告足额发放的义务,关键看被告是否按原告依法享有承包经营权的地亩数将直补款发放到原告手中。关于原告要求判令被告给其发放2005年至2009年1.2亩地的小麦直补款307.41元的诉求,虽原告持有包含该1.2亩土地的承包合同,但实际上,原告所在村委会已根据本村村民自然增减的情况将原告承包合同内的1.2亩土地调整给本村其他村民,这一土地调整行为最终得到山东省高级人民法院终审判决的支持和认可,故原告已实际丧失了对这1.2亩土地的合法承包经营权。尽管其间原告一直强行耕种,但这种无视法律和生效裁判的侵权行为,显然不能得到法律的支持,其强行在他人依法享有承包经营权的土地上耕种,不能享受国家的粮食直补政策。原告要求被告给其发放该争议土地小麦直补款的主张,于理不通,于法无据,本院不予支持。
自2006年,国家对种粮农民实施柴油补贴,被告将应当发放给原告的柴油补贴款66.73元,让原告所在村委会代领,违反了山东省人民政府鲁政发[2004]21号《关于对种粮农民实行直接补贴的通知》中“……不准由村集体代领补贴……”的规定,发放程序违法,侵犯了原告的合法权益,应予纠正。
(五)定案结论
山东省东阿县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
1.限被告东阿县刘集镇人民政府于本判决生效之日起10日内,将原告2006年的柴油补贴款66.73元发放给原告贺某。
2.驳回原告要求发放2005年至2009年1.2亩土地的小麦直补款共计307.41元的诉讼请求。
案件受理费50元,由被告承担。
(六)解说
为种粮农民发放粮食补贴,是党和国家为调动农民种粮积极性、增加农民收入推出的一项惠农政策,也是保障我国粮食安全的重要措施。粮食直补款的计算标准也随着国家财政负担能力的增强呈现逐年上升的趋势。这一政策的实施,使农民对土地的重视程度越来越高,与粮食直补款发放有关的纠纷也时有发生。东阿县通常是由基层政府依据承包合同中的地亩数将补贴发放给承包经营户,不管该户承包的土地是否进行了流转。承包并自己种粮的农户享受政府粮食直补款,于理于法皆无争议。从别的农户处流转而来的种粮者与土地流出者,谁更应该享受粮食直补款?笔者认为,粮食直补,不是承包土地直补,理应发放给实际种粮的农民。那么,本案中原告作为强行耕种者能否依据承包合同和实际耕种者的身份领取粮食直补款呢?
一种观点认为,国家发放的粮食直补,是针对种粮农户,谁种粮谁享受。原告依据承包合同中的地亩数,全部种植了粮食作物,没有异议。那么,她就应该享受相应种植面积的粮食直补款。镇政府没有按照原告种植面积发放给原告粮食直补款,行为违法,应判令镇政府予以补发。
我们认为,粮食直补,是对种粮农民的一种政策性补助。种粮农户领取粮食直补款,应以其依法享有承包经营权并实际用于粮食种植的土地为限。如果农户承包的土地用于粮食以外的其他种植,或者将土地流转于他人,则不应享受粮食直补。本案中,原告虽按承包合同和经营权证中的面积种植粮食作物,但其中的1.2亩土地已由村委会调整给了本村其他村民,尽管原告对此调整行为不满并提出民事诉讼,但该案件经县法院、市中院、省高院三级法院审理,最终结果是,三级法院均驳回了原告的诉讼请求。从另一方面讲,也即支持了村委会对土地的调整,且判决已发生法律效力。此时,原告所持的承包合同中的承包面积虽从书面形式上看未调整,但实际上原告对其中包含的1.2亩土地已失去了合法的承包经营权。在此情况下,原告强行继续耕种,就是无视生效裁判的违法行为。古罗马法谚曰:“任何人不得因自己之不法行为而获得利益”。如果仅依原告实际耕种这一形式而支持原告诉求,无疑就是认可原告对抗生效裁判这一违法行为。因此,应当驳回原告这一诉讼请求。
本案涉及的另一问题是,对于原告依法享有的柴油补贴款(不含1.2亩地),被告镇政府违反省政府规定,将该款由村委会代领,发放程序违法,应予纠正。对原告的这一诉求,法院予以支持。
我们认为,国家应对粮食直补政策进行细化和完善,明确粮食直补款以实际的承包人(种粮人)为发放对象,使粮食直补政策真正发挥调动广大农民种粮积极性的作用。
(山东省东阿县人民法院 周华 张培民)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第432 - 436 页