（一）首部

1.判决书字号：广州市天河区人民法院（2011）穗天法行初字第68号行政判决书。

2.案由：工商举报答复。

3.诉讼双方
原告：叶某，住浙江省文成县。
委托代理人：徐某，住江苏省盐城市盐都区。
被告：广州市工商行政管理局，住所地：广州市天河路112号。
法定代表人：张某，该局局长。
委托代理人：陈某、邓某，均系该局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：广州市天河区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：瞿栋；人民陪审员：张黛乔、吴文涛。

6.审结时间：2011年6月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告就商品涉嫌违反《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等规定，向被告举报，要求其依法处置。2010年12月28日，被告作出《关于叶某举报事项的答复》，决定不受理该举报事项。

2.原告诉称
2010年12月21日，原告向被告举报广州市好又多黄花岗百货有限公司销售的“优麦良品至尊香辣牛肉面”包装上使用“至尊”二字，涉嫌违反《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等规定，要求被告依法处置。2010年12月28日，被告作出《关于叶某举报事项的答复》（以下简称《答复》），决定不受理该举报事项。原告认为被告作出的《答复》是直接针对原告所作，与原告具有当然的法律上的利害关系；但该《答复》作出不受理原告举报的决定，却无任何法律依据，也未告知原告相应救济途径及时限，违反法律规定。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目等相关规定，请求法院依法撤销被告作出的《答复》，并判令其重新作出具体行政行为。

3.被告辩称
（1）我局于2010年12月28日作出的《答复》合法、合理。2010年12月21日原告向我局“12315申诉举报指挥中心”提交《实名举报函》（附身份证、被举报产品照片、购物发票），反映其于同年12月15日在广州市好又多黄花岗百货有限公司商场购买的“优麦良品至尊香辣牛肉面”的包装上使用的“至尊”字样属于绝对化用语，违反了《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等规定，构成不正当竞争，要求工商部门查处，并书面告知处理结果。经研究，我局认为尽管“至尊”从词语义上看，含有“最”、“极”的意思，但由于在广告语中主要是用来形容商品的档次，是对商品形象的笼统表述，并非是对广告商品进行排序；一般具有正常认知能力的消费者，不会因“至尊”一词而产生误解，以为该产品是同类商品中“最好”、“最尊贵”的，因而“至尊”一词不应视为绝对化用语。原告提出使用“至尊”一词，构成不正当竞争行为的意见，与上述法律规定不相符。据此，2010年12月28日，我局作出《答复》，将上述意见告知原告，并于当日以挂号邮寄的方式将《答复》送达给原告，该行为符合法律、法规的规定，并无不当。（2）对于原告在起诉状中提到两个问题的意见。第一，原告在起诉状中提出，我局以《答复》形式作出不受理举报的决定，无任何法律依据。对此，我局认为：一是我局作为广告管理和不正当竞争行为的监管机关，有权依据《中华人民共和国广告法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》对广告宣传用语是否违法作出认定意见，决定是否受理相关投诉举报。二是我局作出的上述答复，符合《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的相关规定和立法精神，并无不当。第二，原告在起诉状提出，我局作出的答复由于没有告知其相应救济途径及时限，构成违法。对此我局认为在目前相关法律、法规未规定行政机关对举报作出答复时须明确告知相应救济途径和时限，且原告的相关权利并未受到任何影响的情况下，原告的这一意见，缺乏法律、法规依据。综上所述，我局作出的《答复》事实清楚、依据正确、程序合法，请求法院依法维持。

（三）事实和证据
广州市天河区人民法院经公开审理查明：原告叶某于2010年12月21日向被告广州市工商行政管理局提交《实名举报函》，书面举报广州市好又多黄花岗百货有限公司卖场内所销售的“优麦良品至尊香辣牛肉面”包装上使用的“至尊”二字，涉嫌违反《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，要求被告依法处置并书面告知处理结果。原告称其于2010年12月15日在被举报人卖场内购得“优麦良品至尊香辣牛肉面”，该产品包装上醒目标注“至尊”字样。原告认为，“至尊”一词含有最尊贵、最崇高、至高无上的地位等含义，属于绝对化用语。且“至尊”一词符合《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第一款界定的“含有虚假、夸大的内容”。故该词对该商品质量作了引人误解的虚假表示，故意贬低其他生产经营者的商品，属于欺骗和误导消费者的虚假宣传，构成不正当竞争。被告收到上述举报函后，于2010年12月28日作出《答复》认为，尽管“优麦良品至尊香辣牛肉面”包装上使用的“至尊”一词含有最尊贵、最崇高的意思，但在广告语中主要是用来形容商品的档次，是对商品形象的笼统表述，并非是依据词义在同类商品中对广告所指商品进行排序，其主要作用是提升消费者对于商品档次的认可；一般具有正常认知能力的消费者，不会因“至尊”一词而产生误解，以为该产品是同类商品中“最好”、“最尊贵”的。因此，“至尊”一词不应被视为绝对化用语。原告来函提出“至尊”一词对商品质量作引人误解的虚假表示，故意贬低其他生产经营者的商品构成不正当竞争行为，要求工商部门处理于法无据，故决定不受理原告的上述举报事项。
上述事实有下列证据证明：
1.《答复》，证明被告针对原告提出的违法广告举报作出答复的内容。
2.《实名举报函》及其附件（包括身份证、产品照片及发票的复印件），证明原告举报的内容及提供的证据。

（四）判案理由
广州市天河区人民法院经审理认为：《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条第一款规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。”国家工商行政管理局《关于受理违法广告举报工作的规定》第一条规定：“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法规范工商行政管理机关受理违法广告举报工作，特制定本规定。”第五条规定：“公民、法人和其他组织对以下违法广告，有权向工商行政管理机关举报：（一）损害国家和社会公共利益的广告；（二）损害公民、法人和其他组织合法权益的广告；（三）不符合社会主义精神文明建设要求的广告；（四）内容虚假的广告；（五）其他违反国家法律、法规及有关规定的广告。”据此，原告依法享有对违法广告进行举报监督的权利。被告作出不予受理原告举报的决定，有可能影响到原告举报监督权利，因此，原告与被告的上述决定之间具有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。
虽然原告具有提起本案诉讼的主体资格，但本案的审查范围应当限定在被告在收到原告的相关举报后，对原告举报的处理是否损害原告的举报监督权利。对于被告是否认为“至尊”一词属于法律禁止使用的“最高级”、“最佳”等绝对化用语，从而决定是否对原告所举报的广告立案查处，因其涉及的是其他市场竞争者的公平竞争权益，与原告的合法权益之间并无联系，与原告之间并无利害关系，故原告对此并无诉权，本院对此不予审查。
对于工商部门在受理违法广告举报后的处理，综合国家工商行政管理局《关于受理违法广告举报工作的规定》第八条、第十三条及国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十八条、第十九条的相关规定，工商部门在收到举报人关于违法广告的举报后，应当根据举报材料对举报事项进行初步认定和调查核实后决定是否立案，对决定不予立案的举报，应当将结果告知具名的举报人。从本案被告在收到原告的书面举报后的处理过程看，被告根据原告提供的被举报产品“优麦良品至尊香辣牛肉面”的产品照片，对被举报广告是否违法作出判断，认为“至尊”一词不是法律禁止使用的绝对化用语，这实际已履行了上述规章所规定的初步认定和调查核实的法律义务。被告不予受理原告的举报实际是认为原告举报的广告并非违法广告而决定不予立案调查处理。虽然被告在法律用语的表述上与上述规章规定不符，但这只是法律技术层面的瑕疵，并未损害原告的举报权利。至于原告认为被告未在答复中告知原告相应救济权利及时限的问题，本院认为，是否对被举报违法的广告予以立案查处属于工商部门的职权范围，作为举报者，原告与之并无法律上的利害关系，并无提起相应行政复议和行政诉讼的权利。本案中，被告决定不予受理原告的举报有可能影响到原告的举报权利，原告因此获得诉讼主体资格。被告未告知原告相应的救济权利，则原告对其举报答复的起诉期限从知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但并不能因此产生必须撤销被告举报答复的法律后果。综上，对原告关于被告举报答复程序违法应予撤销的主张，本院不予支持。

（五）定案结论
广州市天河区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告叶某的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告叶某负担。

（六）解说
当前在全国各地，职业打假现象已不鲜见。打假人知假买假，以消费者的名义开展打假活动，其通过向商家索赔获取经济利益，而且在客观上惩治了违法行为，维护了消费者的整体权益。据广州市工商部门统计，目前活跃在广州市场上的职业打假人约有六十人左右。除了民事索赔外，向职能部门申诉、举报成为职业打假人最常使用的法律手段。这样做既可以向商家施压，逼其就范，也可以通过职能部门的执法，获取更多有利的证据。此外，根据一些关于举报奖励的文件的规定，一旦举报成功，打假人便可获得一定数额的奖金，因此更加刺激了打假人的积极性。但一旦申诉、举报的处理结果与其预期不符，打假人便会提起行政诉讼。如何界定此类案件中的原告资格便成为困扰法院的一道难题。上述案件可为界定违法广告举报者的原告资格提供一定的参考。
1.原告资格的界定标准
长期以来，行政诉讼原告资格的确定一直被认为是行政法学研究中的“世界性难题”。不同国家在其司法实践中发展出各具特色的原告资格标准。在原告资格的确定上体现出在一对相互矛盾的价值目标之间的平衡，即一方面要充分保护诉权而使当事人获得实体救济，另一方面则要防止诉权的滥用，妨碍依法行政。
我国对原告资格进行界定的法律依据是《行政诉讼法》第二条的规定，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。按照该规定，是否认为合法权益受到具体行政行为的侵犯，是认定是否具有原告资格的条件和标准。由于这个标准主观性过强，不易把握，加之《行政诉讼法》实施之初受到“相对人”理论的影响，司法实践中对原告资格实际上进行了严格的限制，认为只有行政管理的相对人甚至直接针对的对象才能提起诉讼。此后，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条借用《行政诉讼法》第二十七条界定第三人所使用的“利害关系”一词，对原告资格的界定标准作出以下规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”从而促使了原告资格标准的客观化。
《行政诉讼法》第二条所规定的“认为”侵犯合法权益的标准，乃是一种主观性标准。起诉人认为受到的损害是不确定的，简单地以此作为认定的标准，可能使原告资格标准非常宽泛，既可能使行政行为动辄得咎，给行政机关造成不必要的诉累，又可能使法院在处理某些诉至法院的争议上力所不逮，或者使一些诉至法院的案件不是真正的行政争议。这一标准仅仅只能作为原告资格标准的一部分。司法解释规定的“法律利害关系标准”，乃是一种界定起诉人与被诉具体行政行为之间法律关系的客观标准。“认为”标准属于起诉人对于自己受到的影响的认识，但该认识并不足以使其具有原告资格，而需要框定一个范围，在范围之内的人才具有原告资格。这个范围的确定需要根据客观上的法律关系。只有具有法律上的利害关系才具有受到侵害的可能性，而可具有原告资格。如果不属于该范围，具体行政行为与其没有利害关系，则应当排除在原告之外。法律上的利害关系是指起诉人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系。因此，我国法律所规定的原告资格标准包括三个方面的构成要素：（1）起诉人认为其受到了行政行为的不利影响；（2）行政行为客观上具有影响起诉人权益的可能性，即起诉人在行政行为影响所及范围之内；（3）起诉人权益属于与被诉行政行为有关的法律保护的范围，即法律意图将“实际影响”纳入其调整范围，倘若法律无意将其纳入调整范围，即使受到了实际影响，也不能提起诉讼。该层含义为利害关系加上法律的限制，即事实上的利害关系中将法律有意调整的那一部分拿出来，作为界定原告资格的标准。
据此，界定原告资格的核心要素包括起诉人是否有受法律保护的权益（合法权益），以及行政行为是否具有侵害该权益的可能性（而不是现实性）。
2.违法广告举报案件中的原告资格问题
本案中，原告举报所购买的“优麦良品至尊香辣牛肉面”包装上使用“至尊”二字，涉嫌违反《反不正当竞争法》、《广告法》的相关规定，要求被告依法处置。其依据主要是《广告法》第七条第二款的规定，即“广告不得有下列情形：……（三）使用国家级、最高级、最佳等用语……”。“至尊”一词的汉语词义为最尊贵的意思，属于最高级用语，因此涉嫌违反《广告法》的上述禁止性规定。但被告并不认同原告的观点，被告认为，被举报产品在包装上使用“至尊”一词，主要是用来形容商品的档次，是对商品形象的笼统表述，并非是对广告商品进行排序，一般具有正常认知能力的消费者，不会因“至尊”一词而产生误解，以为该产品是同类商品中“最好”、“最尊贵”的，因此“至尊”一词不应被视为绝对化用语。
本案在处理上，首先要解决的并不是判断“至尊”一词是否属于绝对化用语这一实体问题，而是原告是否具有提起本案诉讼的诉权，即是否具有原告资格。
实际上，使用绝对化用语的广告在广告分类中属于比较广告的范畴。欧盟理事会《关于误导广告和比较广告的指令》对比较广告的定义为：“任何明确或含蓄地提及竞争者或竞争者的商品或服务的广告。”对于比较广告，各国立法的态度并不一致，主要分为肯定模式、否定模式以及限制模式。我国法律中并未明确比较广告的概念，也未明确对比较广告的态度，在比较广告的立法上基本处于空白状态。仅有的相关立法主要见于《反不正当竞争法》第十四条的规定：“经营者不得捏造、散布虚伪事实，损害竞争对手的商业信誉、商品声誉。”以及《广告法》第十二条的规定：“广告不得贬低其他生产经营者的商品或者服务。”广告中使用绝对化用语，根据《广告法》第七条第二款的规定，是完全禁止的。相比较而言，《加拿大广告准则》规定：“比较的商品必须确定是相互竞争的且应由研究数据支持；使用最高级形容词应与任意比较广告遵循同样的准则，应尽可能具体，若无法证明，就不应使用。”但法律对比较广告的禁止或限制性规定，其主要理由在于：一是此类广告固有的性质决定其存在不可克服的缺陷，比较的结果往往不能客观公正；二是此类广告容易对其他市场竞争者的商誉构成损害。违法比较广告的经营者是通过不正当方式来争取本来争取不到的有限消费者，减少这些消费者对其他存在竞争关系的经营者的购买力和购买机会，从而排挤有竞争关系的其他经营者的正当竞争。因此，违法比较广告所侵害的主要是其他市场竞争者的声誉及公平竞争的权利，而一般并不直接损害消费者的民事权益。
那么，除民事权益之外，原告是否存在其他合法权益可能受到被告不予受理举报的决定的影响呢?《反不正当竞争法》第四条第一款规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督。”国家工商行政管理局《关于受理违法广告举报工作的规定》也规定了普通公民享有对违法广告的举报监督权利。被告不予受理原告的举报有可能损害到原告依法享有的举报监督权利，原告与被告不予受理举报的决定之间遂建立起法律上的利害关系。但由于原告的民事实体权益并不会受到原告所举报的比较广告的影响，被告对该比较广告是否违法的认定及是否应当予以查处的决定并不会影响到原告的合法权益，因而案件的审查范围应限定在被告对原告举报的处理程序是否合法、是否损害原告的举报监督权上。
由于现有的关于工商行政管理方面的法律、法规对工商投诉、举报、申诉案件的受理和立案标准的界定并不明确，因而工商部门在实践中容易将二者混同。从国家工商行政管理局《关于受理违法广告举报工作的规定》的相关规定上看，只有对于针对发布时间超过2年的违法广告的举报和无法调查的匿名举报函可不予受理，其他举报工商行政管理机关均应受理。受理后，工商部门应着手对举报事实进行初步认定和调查核实，并决定立案查处。因此，受理应当发生在事实调查认定和立案查处之前。受理后，经核实不属于违法广告的，不予立案，属于违法广告的，应立案查处。本案被告作出的《答复》已经根据被举报产品的照片认定被举报广告并非法律禁止的违法广告，实质上是走到了受理程序之后，其作出不予受理原告举报的决定，实际是在认定被举报广告并非违法广告的基础上，作出不予立案查处的结论。被告混淆了违法广告举报受理和立案查处两个概念的区别，但这仅属于法律术语使用错误，并非违法的行政行为。因此，法院最终驳回了原告的诉讼请求。
（广东省广州市天河区人民法院　瞿栋）