(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:厦门市海沧区人民法院(2009)海行初字第3号行政判决书。
二审判决书:厦门市中级人民法院(2011)厦行终字第33号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):厦门市集美区杏林街道高浦社区居民委员会(原厦门市杏林区杏林乡高浦村村民委员会)(以下简称高浦居委会)。
负责人:高某,该居民委员会主任。
委托代理人(一审):王英壕,福建厦门大道之行律师事务所律师。
委托代理人(一、二审):吴鹏,福建厦门大道之行律师事务所律师。
委托代理人(二审):郑某,住厦门市集美区,系高浦居委会居民。
被告(被上诉人):厦门市集美区人民政府。
法定代表人:倪某,该区区长。
委托代理人(一、二审):罗曙光、陈曈,福建世礼律师事务所律师。
第三人:厦门市集美区杏林街道西亭社区居民委员会(原厦门市杏林区杏林乡西亭村村民委员会)(以下简称西亭居委会)。
负责人:陈某,该居民委员会主任。
委托代理人(一审):张靖、赖洪德,福建厦门天翼律师事务所律师。
委托代理人(二审):张靖、张其良,福建厦门天翼律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省厦门市海沧区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王奇仁;人民陪审员:陈伟胜、蔡明群。
二审法院:福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:林琼弘;审判员:纪赐进;代理审判员:陈雅君。
6.审结时间
一审审结时间:2011年4月19日(经福建省高级人民法院批准,本案审理期限延长至2011年5月1日)。
二审审结时间:2011年7月8日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
被告厦门市集美区人民政府于2008年7月25日就原告与第三人争议的西亭官任片海田权属作出集府土决字[2008]01号《土地权属争议案件决定书》(以下简称《决定书》),认定事实如下:第一,争议的西亭官任片海田是由滩涂围海造田形成的,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律、法规的规定以及国土资源部《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》(国土资厅函[2004]281号)的意见,除“土改”时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外,海涂、滩涂应当确定为国家所有,开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。申请人高浦居委会与被申请人西亭居委会均未提供证据证明争议海田属于任一当事人集体所有。因此,争议海田所有权属于国家,双方当事人对争议海田的权属争议属国有土地使用权争议。第二,1987年3月25日,在原杏林区、乡人民政府的主持下,原厦门市杏林区杏林乡高浦村村民委员会(以下简称高浦村委会)与原厦门市杏林区杏林乡西亭村村民委员会(以下简称西亭村委会)签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》,约定争议海田使用权由高浦村委会(现称高浦居委会)调整给西亭村委会(现称西亭居委会),西亭村委会补偿高浦村委会16万元。该协议签订程序及内容均不违反法律规定,合法有效。至于西亭村委会补偿款的支付问题,属于协议履行问题,不属于土地权属争议调解的范围。根据《福建省土地权属争议处理办法》的规定,作出如下决定:西亭官任片海田(东至过海港,西至九天海岸,南至杏林村地块,北至官任自然村旁)所有权为国家所有,使用权归西亭居委会。
(2)原告诉称
1)争议海田的所有权应属原告。理由是:①争议海田系20世纪60年代末70年代初由原告村民经过长期围海垦荒所形成的。根据福建省1996年1月颁布的《沿海滩涂围垦办法》第三条及《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定,原告村民通过合理开发的方式依法取得本案所涉土地的所有权,其所有权的性质应为集体土地所有权。②根据2005年2月7日厦门市国土资源与房产管理局的公告,厦门市国土资源与房产管理局也已将该争议地列为集体所有土地(当时列入第三人范围)。③从与争议海田相关的《征地补偿安置协议书》可以看出,该项目是按国家征用集体所有土地的程序及标准进行的,争议海田应属集体土地。④本案争议的土地及其周边的大量土地,均属围海造田所形成,但相邻土地却被大量确权为集体所有,至今还没有任何一块地被确权为国有土地,被告将争议海田确认为国有土地不公正。2)争议海田的使用权也应属原告。理由是:①原告与第三人虽然于1987年3月25日签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》,但依据这份协议,原告并没有将土地所有权转让给第三人的意思表示,而且这份协议无论是它订立的程序还是它的内容都是违法的,是一份无效协议。首先,如争议海田为集体土地,依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十三条的规定,国家目前只允许国有土地使用权的转让,而农村集体土地使用权的出让是法律所禁止的。其次,如果争议海田为国有土地,原告与第三人双方所签的《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》就是非法的。理由是:目前,国有土地使用权的转让方式只有划拨和出让两种。国有土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准,不得转让;已经订立转让合同的,合同无效。而国有土地使用权的出让前提是享有对土地使用权处分的权能,即取得土地使用权证书,成为土地使用权的权利主体,如此才能行使旨在引起土地使用权发生物权变动的处分行为。因此,土地使用权证书的取得是土地使用权转让必须具备的条件,转让方只有取得土地使用权证书才可借此表明其为该出让土地使用权的权利主体,才依法享有处分该土地使用权的权利。如转让方未取得土地使用权证而与受让方订立土地使用权转让合同,就属于无权处分的情形。同时,依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第五条的规定,国有土地使用权出让应由县、市以上法定土地审批机关批准。本案中所涉土地使用权转让协议不具备上述两个基本条件,应依法认定转让协议无效。②本案所涉土地为填海所形成,根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条的规定,海域使用权人在填海结束后有权向县级人民政府申请获得土地使用权证书,确认土地使用权。因此,从土地的原始来源来看,讼争的土地使用权也应归原告。
综上所述,原告认为被告集美区人民政府作出的《决定书》事实认定不清,证据不足,且适用法律、法规错误,请求判决予以撤销。
(3)被告辩称
1)被告作出的《决定书》认定事实清楚。理由是:①争议海田是由滩涂围海形成的,从开发形成直至被征用,争议海田从未被确定为任何一个集体所有,即政府从未对争议海田进行过所有权确认。因此,根据相关法律的规定,争议海田的所有权不归属于任何一个集体,而是属于国家。②根据高浦村委会与西亭村委会于1987年3月25日签订的《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》的约定,争议海田的使用权自1987年4月1日起从高浦村委会调整给西亭村委会。该协议不违反法律、法规的规定,合法有效。因此,争议海田的使用权归属西亭居委会。2)被告作出的《决定书》适用法律正确。理由是:①原国家土地管理局制定颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土籍字第26号)第十八条规定:土地所有权有争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有。②国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》(国土资厅函[2004]281号)中也明确规定:除“土改”时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外,海涂、滩涂应当确定为国家所有;开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。被告按照上述法律的规定,确定争议海田的所有权属于国家,使用权属于西亭居委会,适用法律正确。3)被告作出《决定书》程序合法。理由是:①《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。②福建省人大常委会颁布施行的《福建省土地权属争议处理办法》就土地权属争议的具体处理程序进行了规定。③厦门市集美区人民政府于2007年9月印发了《集美区土地权属确界委员会权属争议调处的启动方案》,确定由区权属确界委员会具体负责辖区内土地权属争议的调解和处理工作。被告根据上述法律、法规的规定,遵循上述规定中的具体流程调解和处理官任海田的权属争议,最终作出《决定书》,并及时送达了争议的双方,符合法律的规定。
综上所述,被告认为其作出的《决定书》,认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法,请求予以维持。
(4)第三人述称
争议的海田应属西亭居委会所有,该海田的征地补偿款及安置补偿费等应归西亭居委会所有。理由是:1)《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》经双方村民代表签名、加盖村委会公章,原厦门市杏林区杏林乡人民政府审核同意,属于双方真实意思表示,没有违反法律规定,合法有效,故争议海田归属西亭居委会。2)根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定,西亭居委会对争议的官任海田已经实际经营了20年,原告对土地属于西亭居委会集体所有一直没有异议。3)根据2005年2月7日厦门市国土资源与房产管理局在《厦门商报》的公告,已将讼争地块“西亭官任片海田”的土地所有权列为第三人西亭居委会所有,原告在公告指定的异议期内没有提出过异议。
2.一审事实和证据
厦门市海沧区人民法院经公开审理查明:争议的海田系20世纪60年代末70年代初在修建杏林海堤时,由滩涂围海造田形成,形成后由原告村民耕作。1987年3月25日,原高浦村委会和原西亭村委会签订《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》,协议约定了高浦村委会600亩海田使用权从1987年4月1日起调整给西亭村委会,调整后该海田使用权永归西亭村委会所有,海田耕种、管理及对外一切事务由西亭村委会负责,高浦村委会脱离和海田的关系;西亭村委会分四期付给高浦村委会海田开发补偿费、电灌站与仓库折价款共人民币16万元等内容。原厦门市杏林区杏林乡人民政府在该协议签署“同意双方协议”,并加盖了公章。协议签订后,西亭村委会分两次支付给高浦村委会补偿款共人民币2万元,尚余14万元未支付。同时,该海田的使用权自调整给西亭村委会后,该海田的农业税由西亭村委会负担并由西亭村委会的村民进行耕作。
2005年,因杏林湾清淤护岸及环湾道路工程建设需要,厦门市集美文教区管理委员会与西亭居委会签订《征地补偿协议书》,征用了争议的海田。
2007年 11月,高浦居委会因与西亭居委会就该海田的权属存在争议,向被告申请行政处理,请求确认该争议海田归其所有。2007年11月16日,被告予以受理。此后,被告开展调查取证工作,并召集争议双方进行调解。因调解未达成协议,2008年7月25日,被告作出集府土决字[2008]01号《土地权属争议案件决定书》,认定西亭官任片海田(东至过海港,西至九天海岸,南至杏林村地块,北至官任自然村旁)所有权为国家所有,使用权归西亭居委会。
高浦居委会对该决定不服,于2008年12月5日向厦门市人民政府申请行政复议。2009年1月19日,厦门市人民政府作出复议决定,维持集府土决字[2008]01号《土地权属争议案件决定书》。原告不服,向厦门市中级人民法院提起行政诉讼,厦门市中级人民法院受理后,将案件移交本院管辖。
上述事实有下列证据证明:
(1)《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》;
(2)高浦大队现金收入(单据)凭证;
证据(1)—(2),证明原告的600亩海田使用权从1987年4月1日起调整给第三人,第三人已于1988年8月22日、8月25日支付原告补偿款2万元的事实;
(3)关于西亭村委会承接高浦村委会海田应承担农业税任务表;
(4)厦门市农业税专业收据;
(5)厦门市杏林区杏林乡人民政府关于1988年西亭村农业税计算标准的通知及农业税任务分配表;
证据(3)—(5),证明使用权调整协议签订后,第三人承担了相应的农业税;
(6)关于郭厝至官任海田片发包的通知;
(7)厦门市杏林区农业承包合同书;
(8)厦门市杏林区农业承包合同管理委员会鉴证书;
(9)厦门市杏林区人民法院(1998)杏民初字第53号民事调解书;
(10)终止承包合同说明;
证据(6)—(10),证明争议海田自从调整给第三人使用后,第三人行使了相应的使用和管理权利;
(11)《征地补偿协议安置书》,证明争议土地是按集体土地的标准进行补偿的;
(12)厦门市国土资源与房产管理局集美分局出具的证明1份,证明争议的土地未办理过集体土地所有权登记及厦门市国土资源与房产管理局于2005年2月7日公告的东邻集美大学城,西至锦园、后溪,南靠杏林村,北接溪西村的土地不包含本案争议土地的事实。
3.一审判案理由
厦门市海沧区人民法院经审理认为:本案争议的焦点主要有两个:一是争议海田所有权的归属问题;二是争议海田使用权的归属问题。
第一,关于争议海田所有权的归属问题。厦门市海沧区人民法院认为,根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土(籍)字第26号)第四条“依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定,凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有;实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”,第十八条“土地所有权有争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有”,以及国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》(国土资厅函[2004]281号)第一条“除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外,海涂、滩涂应当确定为国家所有;开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权”的规定,本案争议海田系由滩涂围海造田形成,该海田形成至今,没有证据证明归属任何一个集体所有。因此,争议海田所有权应属于国家所有。原告认为争议海田的所有权归其所有的意见,没有法律依据,不予采纳。
第二,关于海田使用权的归属问题。厦门市海沧区人民法院认为,1987年3月25日,高浦村委会与西亭村委会签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》,约定争议海田使用权由高浦村委会调整给西亭村委会,西亭村委会补偿高浦村委会16万元。该协议系双方真实意思表示,签订程序及内容均不违反法律规定,合法有效,争议海田使用权归西亭居委会。原告认为该协议违反国家关于土地出让的法律强制性规定,是无效合同的意见,理由不能成立,本院不予采纳。
综上所述,被告就争议海田权属所作出的《决定书》,认定争议海田的所有权属国家所有,使用权归西亭居委会所有的事实清楚,证据充分,适用法律正确,符合法定程序,应予维持。
4.一审定案结论
厦门市海沧区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:
维持被告厦门市集美区人民政府于2008年7月25日作出的集府土决字[2008]01号《土地权属争议案件决定书》。
本案受理费人民币50元,由原告厦门市集美区杏林街道高浦社区居民委员会负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
(1)有关争议土地的历史事实。1)与一审认定事实不符的真正事实是,海田是一个地理名称,海田的这块土地不只争议的600亩,而是4万亩!1962年厦门市统一部署,围海造田,1968年6月18日分别分片给周边邻近各大队,谁造谁有,这4万亩的土地除外引湾(排洪沟)水面属国家所有外,其余的都已划归为农村集体土地面积,属集体组织所有。2)20世纪60年代末,原告拥有位于西亭官任自然村旁的1076.03亩海田土地(东至过海湾,西至九天湖岸,南至杏林村交界,北至官任自然村旁),起初耕种了,好几年颗粒无收(因水源不足,水利设施配套不齐全)。经过科学改良土壤,投资添置水利设施后,年年丰收。3)在当时政策允许下,原告于1984年按人均分配发包给村民各家各户承包经营(村民拥有了使用、收益权,受法律保护),三十年不变,后来有不少村民都转租给邻村的村民朋友(西亭、官任、杏林村)耕种水稻,以每年每亩50斤~100斤谷子为租金。4)1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》颁布施行后,2月5日原杏林乡人民政府将原告的600亩海田产权调整给西亭村使用,原告屈从于区政府的行政行为,于1987年3月25日由高浦村与西亭村委会签订了600亩土地使用权调整协议。(2)根据以上历史事实,原告依法应享有争议土地的所有权和使用权。其理由依据如下:1962年《人民公社工作条例修正草案》明确规定:未划入农民集体范围内的土地,属于国家所有。根据这一规定,600亩海田产权调整的会议纪要第四条指出:高浦村官任海田产权调整给西亭村后,区财政局应将高浦村耕地总面积扣除600亩增加在西亭村的耕地总面积上。1987年5月7日厦杏政[87]37号文下达批复:经区政府研究,原则同意杏林乡“关于高浦村和西亭村海田使用权调整的报告,请杏林乡政府尽快调整后将耕地面积通知两村及有关部门”。显然,根据以上事实证明,600亩海田产权都早已划入原告村集体范围内,应属原告所有,这是不争的事实。1987年2月5日杏林乡组织召开了关于600亩海田产权的调整会议,决定将原告的土地产权调整给西亭村使用,3月25日原告与西亭村签订了协议,这一行政行为是违法的行为。西亭村违法占用原告的土地使用权,理应归还,使用权属原告所有。
2.被上诉人辩称
原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。上诉人未能提供其具有集体土地所有权的证据,被上诉人经调查作出权属认定依据充分。上诉人主张适用的法律依据不适用于本案。
3.第三人述称
争议海田的历史形成是没有争议的事实。1987年3月25日,原高浦村委会和原西亭村委会签订《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》,约定了讼争海田使用权永归西亭村委会。西亭居委会对争议的官任海田已经实际经营了20年,争议的海田应属西亭居委会所有。无论该海田是国家所有还是集体所有,该海田的征地补偿款及安置补偿费等应归西亭居委会所有。
(四)二审事实和证据
厦门市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
厦门市中级人民法院经审理认为:本案的争议焦点在于:争议海田的所有权及使用权的归属认定问题。
关于讼争海田的所有权归属问题。厦门市中级人民法院认为,《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条第一款规定:“填海项目竣工后形成的土地,属于国家所有。”国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》(国土资厅函[2004]281号)第一条规定:“除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外,海涂、滩涂应当确定为国家所有;开发国有海涂、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。”本案争议海田系20世纪60年代末70年代初由滩涂围海造田形成,形成至今,尚无证据证明海田所有权属于任一集体,上诉人亦无证据证明争议海田的所有权为其所有。因此,被上诉人认定争议海田所有权属国家所有,与法不悖。
关于讼争海田的使用权归属问题。厦门市中级人民法院认为,根据本案查明的事实,上诉人与原审第三人于1987年3月25日签订了《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》,约定争议海田使用权由高浦村委会调整给西亭村委会,西亭村委会补偿高浦村委会16万元。被上诉人根据调查查明的历史事实,认定争议海田的使用权归原审第三人亦无不当。上诉人主张其与原审第三人于1987年3月25日签订的《高浦村陆百亩海田使用权调整协议》违法,但其并未提交关于该协议违反双方真实意思表示及违反协议签订当时的法律规定的证据予以佐证。因此,上诉人该项主张缺乏事实和法律依据,本院不予支持。
综上,本院认为,原审判决认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予维持。上诉人的上诉请求不能成立,应予驳回。
(六)二审定案结论
厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
本案二审案件受理费50元,由上诉人厦门市集美区杏林街道高浦社区居民委员会负担。
(七)解说
本案争议的土地原是海域和滩涂,20世纪60年代末70年代初,政府在组织修建杏林海堤时,附近几个村庄将原来的海域和滩涂填埋后形成土地,面积很大,有上万亩,形成后由附近几个村庄分割耕作,高浦村分得争议的土地。1987年,高浦村因靠近城区,涉及村民农转非问题,而且离争议地较远,耕作不便,所以当时的杏林乡政府出面召集高浦村和西亭村进行协调,将争议地的使用权调整给西亭村。2005年集美区政府征用了包括本案争议地在内的性质相同的上万亩土地,并按集体土地的标准予以补偿。由于历时长,土地变化大,涉及政策、法律多,同时又涉及征地补偿标准与土地性质不一致,还涉及两个村庄全体村民利益,因而极易引起群体性事件,处理起来很困难。如何把握政策、适用法律,彻底化解社会矛盾,值得探讨。
1.如何把握政策和适用法律问题
本案争议的焦点是土地权属归属问题。争议地是由围海造田形成的,涉及土地管理方面的规定,也涉及滩涂和海域管理方面的规定。《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”宪法并没有把滩涂列为海域。而且,滩涂存在国家和集体所有两种形式。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定海域只能是国家所有,也表明滩涂不能属于海域。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定:“下列土地属于全民所有即国家所有……(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地……”可见,滩涂属于土地,属于土地法管理的范畴,而海域则属于海域法管理的范畴。由于历时长,现状变化大,争议地原状是滩涂抑或海域已无法查清,不宜单独适用某一方面的管理规定。因此,二审法院适用滩涂和海域两方面的管理规定进行分析,确认所有权归属是较好的办法。
2.如何化解社会矛盾问题
在本案开庭审理时,高浦村出动二百余人来旁听,情绪激动。合议庭在开庭审理中发现,2004年11月17日,厦门市国土资源与房产管理局集美分局发布的通告中已将此争议地列为国有土地,集美区政府作出的裁决也认为此争议地为国有土地,但集美文教区管理委员会在2005年却按集体土地的标准进行补偿,存在土地性质与补偿标准明显不符的情况。既然是国有土地,暂扣在集美区杏林街道的土地款就应收回,不应补给西亭村。但是,如果不补偿土地款,西亭村极有可能会以政府补偿不公为由进行上访,因为涉及园博园的同种土地,政府已按集体土地的标准将土地款补偿给实际耕作的村委会,数额很大,有几个亿,全部收回已不可能。如果将土地款补给西亭村,高浦村也极有可能以既然土地是国有的,为何又补给土地款为由上访。因此,是否应补偿土地款以及如何补偿是化解该纠纷的难题,而这恰恰不是单纯依靠司法判决所能解决的。不管本案如何判决,都极有可能导致集体上访的情况发生。鉴于此,一审法院及时向厦门市中级人民法院、集美区委、厦门市政府汇报,请求协调解决。两年多来,虽经多次协调,但纠纷仍无法化解。判决已成必然。因存在上述情况,承办法官预估该案宣判时极有可能出现突发性、群体性事件,所以承办法官主动向院党组、区政法委汇报情况,由人民法院牵头,会同区政法委、公安局、武警边防大队、院法警大队等部门召开宣判工作预案协调会议,成立宣判工作领导小组,精心部署,有效预防,使得该案得以顺利宣判。
(福建省厦门市海沧区人民法院 王奇仁 苏桔海)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2012年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第264 - 272 页