（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市怀柔区人民法院（2011）怀行初字第21号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2011）二中行终字第560号行政判决书。

2.案由：行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：北京公瑞物业管理有限责任公司，住所地：北京市怀柔区凤翔科技开发区5号。
法定代表人：曲某，该公司经理。
委托代理人：王朝晖（一审），北京市金诚同达律师事务所律师。
委托代理人：安峰（一、二审），北京市弘洲律师事务所律师。
委托代理人：董越（二审），北京市弘洲律师事务所律师助理。
被告（被上诉人）：北京市工商行政管理局怀柔分局，住所地：北京市怀柔区北大街14号。
法定代表人：赵某，该局局长。
委托代理人：陈某，男，北京市工商行政管理局怀柔分局科员。
委托代理人：高某，女，北京市工商行政管理局怀柔分局科员。
第三人（被上诉人）：朱某，住北京市海淀区。
委托代理人：游志雄（一、二审），北京市逸峰律师事务所律师。
委托代理人：倪茂华（一审），北京市逸峰律师事务所律师。
委托代理人：线羡（二审），北京市逸峰律师事务所实习律师。
第三人（上诉人）：郭某，住江苏省盐城市盐都区。
委托代理人：陆军（一、二审），北京市华联律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市怀柔区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴军；审判员：于站水、董爱军。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔晓畅；审判员：霍振宇、金丽。

6.审结时间
一审审结时间：2011年5月18日。
二审审结时间：2011年10月19日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市工商行政管理局怀柔分局（以下简称怀柔工商分局）以北京公瑞物业管理有限责任公司（以下简称公瑞物业公司）提供虚假材料申请工商变更登记为由，对其作出京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》。

2.原告诉称
朱某系我公司的股东，2007年3月15日朱某将其持有的我公司部分股份转让给了郭某，并依法履行了相关手续，且朱某于当日收取了郭某支付的股权转让款，随后，我公司依法向被告申请工商变更登记，被告审查后予以变更登记。现朱某以2007年3月变更登记未经其本人签字为由，向被告申请撤销该工商变更登记。后被告以我公司提供虚假材料为由向我公司作出京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》是错误的。事实上，由于特定的历史原因，在朱某担任企业法定代表人期间的几次工商变更登记中，亦非朱某本人签的字，但朱某对此未提出过异议，被告至今亦依然认可以往未经朱某本人签字的变更登记合法有效。此外，朱某欠我公司债务未还，依照规定不得担任法定代表人。转让股份、工商变更登记是相关当事人的真实意思表示，朱某也亲自签署了确认文件，我公司依相关规定向被告申请变更，不但符合法律规定和程序要求，且变更的内容既无虚假，亦未侵害他人利益，不存在违法事实。但被告在调查时拒绝审查工商变更登记的实质要件，连形式要件也不做全面调查，在作出处罚时不顾客观事实及我公司提交的由朱某本人签署的相关证明文件的证据，经行以提供虚假文件为由作出处罚决定，严重损害了我公司的合法权益。另外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，被告未对我公司提出的事实、理由和证据进行复核，既不质证，亦不答复，并在处罚决定书中以“我局认为当事人听证中提出的意见无充分证据支持，因此不予采纳”为由而予以回避。我公司认为，被告于2010年12月20日向我公司作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》违反了法律规定，现要求予以撤销。且我公司是于2007年3月30日申请的工商变更登记，被告亦于当日予以变更，但被告于2010年12月20日向我公司作出《行政处罚决定书》，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”，故被告向我公司作出的《行政处罚决定书》已超过处罚期限。

3.被告辩称
我分局作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法、处罚适当。理由如下：第一，原告提交虚假材料取得公司变更登记的违法事实存在，原告所称的朱某同意转让股份、同意变更公司章程的客观事实不影响其违法行为的成立。2010年8月25日我分局接到朱某的投诉后立案调查，依据相关材料足以证明原告提交了虚假材料骗取登记机关进行工商变更登记，其行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定。股权转让的事实是否存在、朱某是否有资格担任法定代表人与原告提交虚假材料取得工商变更登记并无法律上的因果关系，因此原告所述的客观事实不属于我分局必须调查的内容，亦与案件无法律关系。原告认为在以往的几次变更登记中朱某的签字均不是其本人亲笔书写，而我分局依然认可其有效性，故此次变更登记我分局亦应认可其具有合法性。我分局认为，原告不应以以往的违法行为作为本次违法行为的抗辩理由，如有证据证明，我分局会根据新调查的事实另案处理，但这不属于本次行政处罚所认定的范畴。第二，我分局作出的《行政处罚决定书》符合办案程序，已按照法律规定给予了当事人合法的陈述、申辩权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，我分局在作出行政处罚决定之前向原告送达了听证告知书，举行了公开听证会，充分听取了原告的陈述和申辩以及质证、辩论意见，依据法律规定作出《行政处罚决定书》，并依法送达，因此，我分局执法程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”我分局于2007年3月30日对原告作出的工商变更登记一直处于连续状态，故我分局于2010年12月20日向原告作出《行政处罚决定书》未超过处罚期限。综上所述，请法院驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
（1）第三人朱某述称：我从未同意曲××任原告的法定代表人，我与郭某不相识，不可能将19万元的股权转让到她名下。原告认为以往工商变更登记中亦有非朱某本人亲笔签字的材料，而被告对此均予以认可，故此次变更登记行为被告不应对原告予以处罚，我认为原告的该主张没有法律依据。被告审查的是工商登记资料形式上的合法性，没有能力对登记资料是否体现了真实的民事行为作出法律判断，我是否真的转让了股权，郭某是否可以成为原告的股东，不属于行政诉讼的范畴。方×和曲××提交虚假材料骗取工商变更登记，被告对此向原告作出处罚，只是为了维护工商登记行为的严肃性，并无不当之处。被告向原告作出的《行政处罚决定书》未超过处罚期限。综上所述，被告向原告作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》合法有据，请法院予以维持。
（2）第三人郭某述称：我方提交了朱某的收条，足以证实朱某转让股权的真实性，被告作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》侵害了我的合法权益，被告在发现原告提交的工商变更登记材料存有问题后，可以责令其改正，被告应当以事实为依据，恢复股权的原始登记状态。我同意原告的观点。

（三）一审事实和证据
北京市怀柔区人民法院经公开审理查明：朱某系公瑞物业公司的股东，又系公瑞物业公司原法定代表人。2007年3月30日公瑞物业公司向怀柔工商分局提出企业变更登记申请书，要求变更法定代表人、投资人、公司章程、经理和监事内容。怀柔工商分局经审查，认为公瑞物业公司提交的材料齐全，遂于当日向其作出京工商怀注册企许字（2007）0008083号《准予变更登记通知书》。2010年朱某欲起诉公瑞物业公司劳动争议案件时发现公司法定代表人已变更为曲××，且股东与股份亦发生了变更，故于同年8月25日以公瑞物业公司向怀柔工商分局提交申请工商变更登记的材料为虚假材料为由向怀柔工商分局投诉。怀柔工商分局立案后，经调查核实，朱某否认公瑞物业公司提交的2007年3月15日股东会决议中所涉“朱某”的签字系其本人所书写，后经北京民生物证司法鉴定所鉴定，该检材上“朱某”的签字确非朱某本人所书写。故怀柔工商分局依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，于2010年12月20日向公瑞物业公司作出京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》，责令公瑞物业公司15日内改正违法行为，并决定给予如下处罚：（1）罚款20万元（已执行完毕）；（2）撤销公瑞物业公司2007年3月30日变更登记。次日怀柔工商分局将该处罚决定书送达给该公司。公瑞物业公司对此不服，于2011年1月6日向北京市怀柔区人民政府提出复议申请，北京市怀柔区人民政府经审查认为，公瑞物业公司提交的2份2007年3月15日股东会决议，经北京民生物证司法鉴定所鉴定，非朱某本人亲笔签字，且在企业注册档案材料中没有相关委托手续，属于虚假材料，怀柔工商分局依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2011年2月23日作出怀政复决字［2011］第1号《行政复议决定书》，决定维持怀柔工商分局于2010年12月20日作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》。公瑞物业公司对此仍不服，于2011年3月14日诉至本院，要求撤销该处罚决定书。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提交的2007年工商变更登记材料1份（含内资企业变更登记审核表、企业变更登记申请书、企业变更登记申请表、投资者注册资本缴付情况、企业法定代表人承诺、核发《企业营业执照》（备案通知书）情况、北京市非税收入专用收据、一次性告知记录、公瑞物业公司章程、注册号变更通知、股东会决议（2份）、股权转让协议、企业法人营业执照（2份）、怀柔工商分局准予变更登记通知书），以证明公司章程的变更内容完全符合真实情况，无任何虚假内容。
2.被告提交的向朱某做的询问笔录2份、向曲××做的询问笔录1份，以证明朱某和曲××均已承认2007年3月30日变更登记材料中“朱某”的签名并非本人所书写。
3.被告提交的听证笔录和听证报告各1份，以证明在被告依原告申请举行的听证中，原告委托代理人王朝晖也当面承认了原告提交虚假材料办理工商变更登记的事实。
4.被告提交的《司法鉴定意见书》1份，以证明原告在2007年3月30日申请变更登记时，其提交的2份同年3月15日《公瑞物业公司股东会决议》中“朱某”的签字并非朱某本人所书写。
5.被告提交的案件来源登记表、投诉书、立案审批表、案件调查终结报告、2010年第十六次案件会审委员会会议纪要、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、送达回证、内资企业撤销登记审核表、授权委托书、朱某身份证复印件、2011年1月13日《北京晨报》刊登的声明、公告、行政许可有关事项审批表、核发《企业营业执照》（备案通知书）情况各1份，行政处罚案件有关事项审批表5份、案件核审表2份，以证明被告依照法定程序，依法立案、调查、审批及核审的过程。
6.被告提交的询问通知书、首次询问告知书、行政处罚听证告知书、听证公告各1份，行政处罚听证通知书、授权委托书各2份，以证明被告在案件调查前和作出行政处罚决定前都依法告知原告享有陈述和申辩的权利。
7.被告提交的2007年3月 30日公瑞物业公司申请变更登记档案材料1份（含内资企业变更登记审核表，股东名录，企业变更登记申请书，企业变更登记申请表，自然人股东名录，投资者注册资本缴付情况，法定代表人登记表，企业法定代表人承诺，董事会成员、经理、监事任职证明，方×和曲××身份证复印件，核发《企业营业执照》（备案通知书）情况，北京市非税收入专用收据，一次性告知记录，指定（委托）书，公瑞物业公司章程，注册号变更通知，股东会决议（2份），股权转让协议，公瑞物业公司任职情况表，郭某身份证复印件，公瑞物业公司企业法人营业执照（2份），准予变更登记通知书），以证明原告申请变更登记的情况。
8.被告提交的《行政复议决定书》1份，以证明北京市怀柔区人民政府维持被告于2010年12月20日作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》。

（四）一审判案理由
北京市怀柔区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的有关规定，怀柔工商分局具有对公瑞物业公司提交虚假材料进行工商变更登记的违法行为作出行政处罚的法定职责；其作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》于法有据。
怀柔工商分局依据当事人陈述、《司法鉴定意见书》等证据，认定公瑞物业公司提交虚假材料骗取怀柔工商分局予以工商变更登记违法，事实清楚、证据充分。
怀柔工商分局在作出具体行政行为时履行了询问、调查、听证、核审、案审会、审批、送达等程序，故其执法程序合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”公瑞物业公司向怀柔工商分局提出工商变更登记申请后，怀柔工商分局于2007年3月30日对其予以变更，变更事项一直处于连续状态，怀柔工商分局于2010年12月20日向公瑞物业公司作出《行政处罚决定书》未超过处罚期限。公瑞物业公司称该公司以往档案材料中就存在非朱某本人签署的材料而怀柔工商分局均予认可的情况，现怀柔工商分局以2007年3月15日股东会决议非朱某本人签字为由作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》认定事实不清、程序违法、适用法律错误，但其未能提供充分证据证明其主张，故本院对其诉讼请求不予支持。

（五）一审定案结论
北京市怀柔区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告北京市工商行政管理局怀柔分局于2010年12月20日对北京公瑞物业管理有限责任公司作出的京工商怀处字（2010）第305号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由原告北京公瑞物业管理有限责任公司负担（已交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）公瑞物业公司诉称：被上诉人行政处罚的主体错误，案件会审委员会无权决定行政处罚，被上诉人未经法定程序作出行政处罚决定，其行政处罚决定应予撤销；被上诉人违反国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》确定的程序。请求法院撤销一审判决及被诉处罚决定。
2）郭某诉称：一审判决认定上诉人提交的证据（收条）与本案不具有关联性而不予采纳，明显欠妥；公瑞物业公司及其提交的证据均证明了上诉人与朱某之间股权转让行为的真实性，故公瑞物业公司的行为不属于提交虚假材料取得公司登记的行为。怀柔工商分局可以责令公瑞物业公司改正，但不应予以行政处罚；怀柔工商分局不顾本案事实，在对公瑞物业公司的处罚决定中撤销了上述股权所涉股权变更登记，使上诉人在已支付股权转让款的情况下丧失了公瑞物业公司19%股权，导致该股权重新归属朱某。怀柔工商分局对公瑞物业公司的处罚行为侵害了上诉人的合法权益。请求法院撤销一审判决，依法改判。
（2）被上诉人辩称
怀柔工商分局和朱某同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。一审法院已将全部证据及卷宗材料移送二审法院，对于一审法院的认证意见，二审法院不持异议。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：人民法院审理行政案件，审查被诉具体行政行为的合法性，本案审查的焦点问题即怀柔工商分局作出的（2010）第305号《行政处罚决定书》是否合法。怀柔工商分局具有对公瑞物业公司提交虚假材料进行工商变更登记的违法行为作出行政处罚的法定职责。现有证据证实，公瑞物业公司提交的2007年3月15日股东会决议中所涉“朱某”的签字并非朱某本人所书写，该行为已构成提供虚假材料骗取怀柔工商分局工商变更登记。怀柔工商分局根据朱某的投诉，在立案后经过调查，履行法定程序后作出的（2010）第305号《行政处罚决定书》并无不当。公瑞物业公司向怀柔工商分局提出工商变更登记申请后，怀柔工商分局于2007年3月30日对其予以变更，变更事项一直处于连续状态，故一审法院认定怀柔工商分局于2010年12月20日向公瑞物业公司作出（2010）第305号《行政处罚决定书》未超过处罚期限亦无不当。郭某所述有关是否已经支付股权转让款及股权转让关系是否真实的主张，并非行政案件的审理范围，本案不予涉及。公瑞物业公司及郭某的上诉请求，本院无法支持。综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院应予维持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由公瑞物业公司负担（已交纳）；二审案件受理费50元，由公瑞物业公司、郭某共同负担（均已交纳）。

（七）解说
1.被告处罚原告未超过法定期限
被告怀柔工商分局于2007年3月作出工商变更登记，至2010年12月作出《行政处罚决定书》，两者间隔已超过三年。故，原告及第三人在本案审理过程中，均提出被告所作《行政处罚决定书》超过了法定的处罚期限。
实际上，这种“处罚期限”在学理上是行政时效制度中行政处罚时效的一种。行政处罚时效依照所适用的阶段不同，可分为行政处罚追诉时效、行政处罚裁决时效和行政处罚执行时效三类。追诉时效是指行政处罚机关对行政违法行为追究行政责任的法定期限，超过该期限即不得再给予行政处罚。裁决时效则是指行政处罚机关在行政违法案件立案后作出行政处罚决定的法定期限，超过该期限就不能再作出处罚决定。执行时效意指行政处罚机关作出行政处罚决定后，如果经过法定期限仍未执行该处罚决定的，应当免予执行。我国《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”《治安管理处罚法》第二十二条第一款规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”《税收征收管理法》第八十六条规定：“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。”这些是对行政处罚追诉时效作出的规定。
在本案中，根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”，被告作出处罚决定是否超出法定期限，取决于原告公瑞物业公司所实施的违法行为是否存在“连续或继续状态”。此处所指的连续、继续状态，实际上借鉴了刑事领域中连续犯及继续犯的相关理论。原告所实施的，是提供虚假材料进行工商变更登记的违法行为，该行为将变更事项置于一种连续状态，其行为并未终止，也就不存在处罚超期。
2.行政诉讼对合法性审查的尺度不宜过宽
本案中，原告及两名第三人围绕股权转让的真实性、提交虚假签字的历史成因、股东之间的权益纠纷等方面进行了大量的举证及辩论，但实际上，本案的审理重点仅在于被告怀柔工商分局所作行政处罚是否合法，具体来说就是被告是否有进行处罚的职权，被告进行处罚是否具有相应的法律依据，被告进行处罚是否事实清楚、证据充分，以及被告作出处罚是否遵循了合法的程序。前述四点，是具体行政行为合法性审查的四个重要方面，也是行政诉讼过程中应当遵循的审理尺度。尺度过窄，则不能保证具体行政行为的全面合法；尺度过宽，则违背了设立行政审判的意义，同时也会无形加重行政机关的义务。
以本案为例，北京市高级人民法院《关于行政审判适用法律问题的解答（二）》第一条明确规定：“登记机关在进行行政登记时，根据相关法律、法规及规定对申请人提交的证件、证明材料进行审查应理解为是否符合法律规定的要求进行审查（形式审查）。”也就是说，法院在审查被告怀柔工商分局所作处罚决定是否合法、是否尽到审查义务时，不能突破形式审查的界限，对其提出过高要求。本案原告和第三人所提供的证据，在一定程度上确实能够证明一些问题，原告方提供虚假的签字进行工商变更登记以及两名第三人之间的股权转让行为均存在一定的历史背景。但这些都不是本案所要处理的问题。不论基于何种原因，法院最终需要把握的依旧是一种既定的“合法性”。当事人提交了虚假材料，工商分局依职权于规定时间内作出处罚，且不存在程序上的违法，该具体行政行为就是合法的、应予维持的；反之，则是不合法而应予撤销或变更的。非此，即彼；非对，即错，这种略显“断章取义”的审查方式，却恰恰是行政审判中所蕴涵的最强理性的体现，更是其督促依法行政的现实保障。
（北京市怀柔区人民法院　于站水　霍斯扬）