(一)首部
1.判决书字号:湖北省宜昌市伍家岗区人民法院(2011)伍行初字第14号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:李某,住宜昌市。
委托代理人:许波,湖北至成律师事务所律师。特别授权代理。
被告:宜昌市房产管理局,住所地:宜昌市献福路32号。
法定代表人:陈某,该局局长。
委托代理人:傅强,湖北民基律师事务所律师。一般代理。
委托代理人:余某,宜昌市产权监理处副主任。特别授权代理。
5.审判机关和审判组织
审判机关:湖北省宜昌市伍家岗区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:黎琼;审判员:朱俊;人民陪审员:孙雅莉;
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
宜昌市房产管理局于2006年4月19日颁发宜市房权证伍家区字第0213119号房屋所有权证。
2.原告诉称
原告于2006年1月24日购买宜昌市金蓝房地产开发有限责任公司开发的“胜利桥村”楼盘即本市胜利三路21-2-0402号房屋,约定面积143.64m2,分摊面积16.25m2,套内面积127.39m2。被告于2006年4月19日发证确认宜市房权证伍家区字第0213119号房屋所有权证的房产面积为143.64m2,分摊面积16.25m2,套内面积127.39m2。原告入住后,感觉面积有缩水嫌疑,经调查得知,被告在核定原告房屋面积时,对原告卧室的封闭阳台面积没有按《建筑工程建筑面积计算规范》(GB/T50353-2005)第3.0.18条之规定减半计算,而是按以前的《房产测量规范》(GB/T17986.1-2000)的规定计算建筑面积,因而造成原告的房产面积不实。综上所述,被告没有依法核定原告的房产面积属行政行为违法,依法应更正,请求人民法院判令撤销被告在原告宜市房权证伍家区字第0213119号房屋所有权证中对房屋面积的登记,令其按实测面积重新进行登记,并承担本案诉讼费用。
在本案审理过程中,原告当庭又提出该房屋的开发商有严重违反规划的情况——建筑物现状与规划审批图纸不符,即房屋竣工平面图与规划审批施工图有很大差异,开发商非法变更了规划图纸的内容,改变了设计功能,不但把原告卧室的开放式阳台变成封闭阳台,而且前后阳台各加宽30cm,建筑物超规划批准的建筑红线达到60cm。被告在办理涉及该房屋的楼盘产权初始登记时,对竣工平面图与规划审批施工图严重不符,且开发商未提供规划验收合格证的房产进行了登记,违反了当时《城市房屋权属登记管理办法》和《房屋登记办法》的规定,该错误登记造成原告的房屋登记错误,而且初始登记涉及的违法状态至诉法时未解除,故初始登记应确认无效,原告的房屋登记也应撤销。据此,请求确认被告2006年3月23日作出的宜市房监字第0211536号产籍03-0003-0225-040401号房产初始登记行为无效。
3.被告辩称
(1)原告的起诉超过了诉讼时效;(2)根据法律规定,房产测量应当执行《房产测量规范》,而不是《建筑工程建筑面积计算规范》。综上,原告的诉讼请求无事实根据和法律依据,应当依法予以驳回。
(三)事实和证据
湖北省宜昌市伍家岗区人民法院经公开审理查明:原告李某于2006年1月24日与宜昌市金蓝房地产开发有限责任公司签订商品房买卖合同,购买位于本市“胜利桥村”楼盘即胜利三路21-2-0402号房屋,约定建设面积143.64m2,其中套内面积127.39 m2,分摊面积16.25 m2。合同签订后,原告于2006年3月24日委托宜昌市崇信房地产测绘有限公司对该房屋的建筑面积进行测量,以办理房屋所有权证。宜昌市崇信房地产测绘有限公司经测算,核定该房屋建筑面积为143.64m2,并于3月28日下发了测绘联系单,告知原告持该联系单到宜昌市行政服务中心办理有关事宜。4月5日,原告委托宜昌市房地产交易中心核实该房屋的产权,进行交易监证并办理登记过户手续,之后原告向被告递交宜昌市房屋所有权登记申请表,申请领取房屋权属证书。2006年4月19日,被告经审核后发放宜市房权证伍家区字第0213119号房屋所有权证,确认该房的房产面积为143.64m2,分摊面积16.25m2,套内面积127.39m2。该房屋卧室阳台为全封闭阳台,宜昌市崇信房地产测绘有限公司依据现场测量尺寸和《房产测量规范》(GB/T17986.1-2000)第8.2.1条第f项的规定,对该阳台按其外围水平投影面积计算出套内面积为7.74m2。
本院另查明,《建筑工程建筑面积计算规范》(GB/T50353-2005)第3.0.18条规定:建筑物的阳台均应按其水平投影面积的1/2计算。《房产测量规范》(GB/T17986.1-2000)第8.2.1条第f项规定:挑楼、全封闭的阳台按其外围水平投影面积计算。
以上事实有下列证据证明:
1.宜市房权证伍家区字第0213119号房屋所有权证;
2.商品房买卖合同;
3.宜昌市房屋所有权登记申请表、原告委托测绘的委托书、房产交易和办理房屋所有权证委托书、测绘公司测绘联系单、纳税证明单、房屋产权证明单、宜昌市房屋所有权登记审批表、房屋所有权证明书、宜昌市崇信房地产测绘有限公司《关于胜利三路21-2号阳台面积计算的说明》。
(四)判案理由
湖北省宜昌市伍家岗区人民法院经审理认为:(1)诉讼时效问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年提起诉讼的,人民法院不予受理。原告诉称其最近经调查才得知2006年被告核定原告房屋面积时,对卧室阳台的面积没有减半计算,方诉至法院。对此,被告未提供相反的证据。故原告的起诉未超过诉讼时效。(2)关于全封闭阳台面积计算问题。该问题实际是关于《建筑工程建筑面积计算规范》和《房产测量规范》的法律适用问题,这两个同级规范性文件均为国家标准,都是针对房屋建筑面积计算制定的规范,但各自的侧重点不同。前者是为满足工程造价计价工作的需要,后者是国家质量技术监督部门制定的技术规范,同时也是房产测绘的国家标准,虽然其发布的时间早于建设部发布的《建筑工程建筑面积计算规范》,但不能因此否认适用该规范的合法性。《房产测量规范》规定了城镇房产测量的内容与基本要求,适用于城市等地方的房产测量,而房产测量主要是为房产产权、产籍管理、房地产开发利用、交易、征收税费以及城镇规划建设提供数据和资料,故适用这个标准对房屋产权面积进行测绘无可争议。综上所述,被告宜昌市房产管理局是房屋产权登记的法定行政机关,具有对申请登记的房屋面积的审核职责,但房产面积的具体测绘工作由专业测绘机构进行,其对测绘结果的真实性、规范性、标准性承担法律责任。被告在为原告颁发房产证之前,依法履行了对测绘机构测绘成果的审核职责,审核程序符合法律规定,遵循了国家现行有效的《房产测量规范》等国家标准和规范性文件,原告在颁证前也未对测绘成果提出鉴定申请,由此被告认定测绘机构的测绘成果有效并应用该项成果为原告颁发房屋所有权证符合法律规定。被告为原告进行房产登记并颁发房产证,依法履行了法定职责,对房产面积测绘成果的审核合法、真实、可信,有据可依,该房产登记行为应予维持。
(五)定案结论
湖北省宜昌市伍家岗区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:
维持被告宜昌市房产管理局于2006年4月19日颁发的宜市房权证伍家区字第0213119号房屋所有权证。
(六)解说
本案争议的焦点在于部门规章《房产测量规范》与《建筑工程建筑面积计算规范》的选择适用问题。
行政审判中的法律适用问题一直是行政审判的难点,本案所涉及的法律适用问题是不同部门制定的两个部门规章应当如何适用的问题。本案案情并不复杂,但对于人民法院如何参照适用规章审理行政诉讼,具有典型意义。
1.人民法院能否在不适用法律、行政法规等法律渊源的情况下直接参照适用部门规章审理案件?
对于行政案件审判中的法律适用问题,1990年10月1日起实施的《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条以及最高人民法院于2004年5月发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称《座谈会纪要》)有明确规定,《行政诉讼法》第五十二条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”“人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”从该规定可以看出,人民法院审理行政案件时,法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例、民族单行条例是审理行政案件的依据。《行政诉讼法》第五十三条第一款规定:“人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规规定、发布的规章”。从此规定可以看出,行政审判中,可以参照执行部门规章和地方政府规章。《座谈会纪要》进一步规定:根据行政诉讼法和立法法有关规定,人民法院审理行政案件,依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,参照规章。在参照规章时,应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定,全国人大常委会的法律解释,国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释,人民法院作为审理行政案件的法律依据;规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释,人民法院审理行政案件时参照适用。因此,行政审判中的法律适用的基本原则为:依据法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例、民族单行条例,参照部门规章、地方规章。
既然行政审判中的法律适用的基本原则是“依据……”、“参照……”,那么“依据”与“参照”是什么关系呢?“依据”与“参照”的关系是“依据”在前、“参照”在后,无“依据”时为“参照”。说具体一点,如果具体行政行为已有明确的法律、行政法规规定或地方性法规规定(限于行政区域内的行政诉讼案件),或民族自治条例、单行条例规定(限于民族自治地方的具体行政行为)可以适用,则应按照相应的法律、法规、地方性法规、民族自治条例、单行条例来判断;如果前者没有规定,或者规定得不详细、具体,则应当参照规章的相关规定。先“依据”后“参照”,无“依据”时为“参照”,这是行政审判中法律适用基本原则的体现和必须坚持的。
在本案中,原、被告双方争议的是房产面积的计算问题,由于对建筑面积的计算问题并没有法律、行政法规作出具体明确的规定(建筑法仅仅对建筑的许可、发包、分包、工程监理与管理作出规定,并未具体规定面积的计算方法),因而本案直接参照适用建设部的部门规章符合先“依据”后“参照”,无“依据”时为“参照”的原则。
2.规章之间发生冲突时应当如何处理?
本案争议的焦点在于宜昌市房产管理局在为原告进行房产行政登记时,对面积的计算应当依据《建筑工程建筑面积计算规范》还是依据《房产测量规范》。由于这两个部门规章对房产面积计算方式的规定不一致,因而,本案实际涉及规章之间发生冲突时应当如何处理的问题。
规章有两类:一类是国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定发布的部门规章;另一类是省级人民政府、省会城市人民政府、经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律及行政法规制定发布的地方规章。而本案中涉及的两个行政规章都是由建设部制定的,属于同一机关制定的两个部门规章。
由于规章是“政出多门”,因而其难免因制定机关对法律、行政法规的理解上的差异以及各部门、各地区的特点而不同,从而导致规章之间的冲突,那么法院在行政审判中如何参照相冲突的规章?若法律、法规及规章发生冲突,其适用的基本原则是上位法优于下位法,新法优于旧法,特别法优于一般法。我国的相关法律、法规也对规章的适用作了明确规定,《立法法》第八十六条第一款第(三)项规定:“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。”《行政诉讼法》第五十三条规定,人民法院认为地方政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。《座谈会纪要》对规章冲突的选择适用作了明确规定:国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的,人民法院一般可以按照下列情形选择适用:(1)适用与上位法不相抵触的部门规章规定;(2)与上位法均不抵触的,优先适用根据专属职权制定的规章规定;(3)两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定,优先于其中一个部门单独作出的规定;(4)能够选择适用的其他情形。不能确定如何适用的,应当中止行政案件的审理,逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的,参照上列精神处理。
本案中《建筑工程建筑面积计算规范》是由建设部发布、于2005年7月1日起实施的,而《房产测量规范》是由国家质量技术监督总局发布、于2000年8月1日起实施的,因此,就新法与旧法而言,《建筑工程建筑面积计算规范》是新法,而《房产测量规范》是旧法,似乎应当适用《建筑工程建筑面积计算规范》。但本案是房产行政登记纠纷,争议标的是房产面积的测量,而建筑工程则是一个更加宽泛的概念,建筑工程不仅仅包括房产,还包括堤坝、围墙、球场等其他建筑设施。因此,对于本案而言,《房产测量规范》是特别法,《建筑工程建筑面积计算规范》是一般法,似乎又应当适用《房产测量规范》。在这种情况下,人民法院应当如何处理?是否应当按照《立法法》第八十六条及《行政诉讼法》第五十三条规定层报最高人民法院送请国务院裁决呢?
我们认为,本案中《房产测量规范》与《建筑工程建筑面积计算规范》的制定目的是不同的,《建筑工程建筑面积计算规范》是一部为满足工程造价计价的需要而制定的规范性文件,目的是规范工业与民用建筑工程的面积计算,统一计算方法,因此,该规范性文件的侧重点在于“计算”。而《房产测量规范》则规定了城镇房产测量的内容与基本要求,适用于城市、建制镇的建成区和建成区以外的工矿企事业单位及其毗连居民点的房产测量。因此,《房产测量规范》的侧重点在于“测量”。本案是一起房屋产权登记纠纷,房屋产权登记是房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为,是一种行政确认行为,是对房屋产权面积真实性的确认,并非是对工程造价的确认,因此,其重点应当为测量,而不应当为计算。本案中,法官依据《房产测量规范》对行政机关的颁发房产证的行为予以确认是合法、合理的。
3.人民法院在参照适用规章时应注意哪些问题?
我们认为,尽管《立法法》及《行政诉讼法》规定了在规章发生冲突时的解决途径,即层报最高人民法院报国务院裁决,但是,这并不意味着只要遇到地方政府规章与部门规章的冲突,以及部门规章之间的冲突,人民法院就必须把冲突规章层报最高人民法院,由最高人民法院送请国务院裁决。该法律规定的精神在于,人民法院对于冲突规范进行审查,但是仍然无法判断如何适用的,只能请求最高行政机关帮助解决。所以,《立法法》及《行政诉讼法》的规定只是在法院穷尽审查义务之后仍然无法作出判断时的最后手段,而不是唯一的手段,人民法院解决冲突规章的适用问题应采取以下几种方法:
(1)按照合法性审查标准解决法律冲突。人民法院对于规章,当然也包括冲突的规章,首先应进行合法性审查,对于不合法的规章不予适用。如果冲突的规章有一个甚至几个是不合法的,那么问题就有可能解决,甚至得到简化。
(2)按照《立法法》的规定解决规章冲突。《立法法》对于规章冲突的处理方法,遵循了法律适用的一般原则,即上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法。第八十条第二款规定:“省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”第八十三条规定:“同一机关制定的……规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定”。人民法院可以据此优先适用居于上位法、特别法和新法地位的规章,解决某些规章适用问题。
(3)按照目的性审查标准解决法律冲突。人民法院对于均为合法的冲突规章,可以对其规章制定目的予以审查,根据其制定目的、适用范围等决定规章的适用问题。不同的规章即便对同一事项作了规定,其目的也不尽相同,本案中,《房产测量规范》的制定目的是解决城镇房产面积测量问题,主要是用来确认产权面积,而《建筑工程建筑面积计算规范》的制定目的则是计算建筑工程造价,本案中房地产管理局的发证行为是一种行政确认行为,而非工程造价管理行为,因此应当适用《房产测量规范》而非《建筑工程建筑面积计算规范》。
(4)按照职权标准解决规章冲突。如果宪法、组织法将某一职权专门或者明确授予某一机关,那么该机关在此职权范围内制定的规章应当被优先适用。此外,在部门规章与地方政府规章发生冲突时,如果冲突的事项是有关中央权力的,应当优先适用部门规章,反之,如果冲突的事项是有关地方权力的,则应当适用地方政府规章。
(宜昌市伍家岗区人民法院 朱俊 冯昊)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2012年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第312 - 318 页