(一)首部
1.判决书字号:北京市海淀区人民法院(2012)海行初字第295号判决书。
3.诉讼双方
原告:田某,女,无业,住北京市海淀区。
委托代理人:任海峰,北京市京晟律师事务所律师。
委托代理人:张朝辉,北京市京华律师事务所律师。
被告:北京市公安局海淀分局万寿路派出所,住所地:北京市海淀区太平路丙23号。
法定代表人:王某,所长。
委托代理人:金某,女,北京市公安局海淀分局法制处民警。
委托代理人:杨某,男,北京市公安局海淀分局万寿路派出所副所长。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:黄志勇;人民陪审员:杜秀荣、闫洪。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
北京市公安局海淀分局万寿路派出所民警接原告110报警后,未能及时保护原告合法权益、制裁违法行为,系行政不作为。
2.原告诉称
原告对位于北京市海淀区XX路西街16号3号楼3门102号房屋享有合法的所有权。2012年,北京铁四房屋建筑工程有限责任公司在未办理规划、用地等审批手续的情况下,开始实施拆迁,原告房屋位于拆迁范围之内。2012年8月8日上午,在双方未签订补偿协议的情况下,原告家中自建房屋遭到强拆。原告家人发现后,立即拨打110。但万寿路派出所的两位民警30分钟后才到达现场。出警民警到达后未做任何处理,原告自建房及屋内物品被毁坏。原告认为,XX路西街16号3号楼3门102号自建房屋是原告的合法财产,未经法律程序私自拆除原告的合法财产显然系违法行为。当原告的合法财产遭受侵犯时,有权依照法律规定要求公安机关保护其合法权益、制裁违法行为。被告民警到达现场后,对于危害财产安全的事件,没有严格按照出警工作规则的要求,采取果断措施,及时、有效地处置发生的违法行为,其不作为的行为违法。综上,原告请求法院依法确认被告不履行保护公民财产权利的行为违法,并判令被告及时查处故意毁坏原告房屋的违法行为,诉讼费用由被告承担。
3.被告辩称
被告不存在不履行法定职责的情形,请求法院驳回原告诉讼请求。
(三)事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明:2012年8月8日9时34分、9时36分,田某之子付某两次拨打“110”报警称自家位于海淀区XX路西街16号3号楼3门102号的自建房被强拆。同日10时许,万寿路派出所民警宗某、孔某到达现场进行处置。根据万寿寺派出所提供的执法记录仪录像内容显示:民警到达现场后,付某记下民警警号并称“你们来晚了,房子已经被拆了,解决不了了,你们走吧”,拒绝配合民警开展相关调查工作。后万寿路派出所向北京铁四房屋建筑工程有限责任公司了解相关拆迁物品存放情况,调取了相关拆迁依据和拆迁现场照片。田某认为万寿路派出所未履行法定职责,于2012年10月10日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.万寿路派出所“110”出警单三份,证明被告接警情况。
2.孔某、宗某出具的“出警经过”,证明当天接警后的出警情况。
3.刘某出具的“事情经过”,证明当天接警及出警情况,由于堵车民警才晚到。
4.出警视频,证明民警接警后到达现场,在了解情况的过程中报案人以民警到晚了为由予以拒绝,导致民警无法开展工作。
5.北京铁四房屋建筑工程有限责任公司出具的说明、现场照片13张,证明被告对拆迁的相关情况进行了了解。
(四)判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为:《人民警察法》第二十一条第一款规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民的报警案件,应当及时查处。”本案中,田某之子付某因自建房被强拆拨打“110”报警,万寿路派出所在接到报警后,由民警宗某、孔某到达现场进行处置,但付某以“民警到晚了”为由要求民警离开,拒绝配合民警工作。后万寿路派出所向北京铁四房屋建筑工程有限责任公司了解了相关拆迁情况,调取了相关拆迁依据。根据本院业已查明的上述事实,可以认定万寿路派出所在接到报警后,已依照《人民警察法》第二十一条第一款的规定予以处理,并无不当。现田某提出的要求确认万寿路派出所不履行保护公民财产权利的行为违法,并判令万寿路派出所及时查处故意毁坏其房屋的违法行为的诉讼请求,缺乏事实和法律依据,本院不予支持。
(五)定案结论
北京市海淀区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回原告田某的全部诉讼请求。
(六)解说
本案是由一起迟延作为所引发的行政案件,表面看起来仅仅是一个关于公安机关是否履行了《人民警察法》规定的职责的争议,实质上还涉及一个行政法理论问题,即违反内部规范是否必然产生外部责任的问题。
1.作为义务的来源及具体形式
行政法理论认为,行政机关是国家机关,行政职权是国家通过立法赋予行政机关的公共权力,职权法定是行政法的一般原则。由于公权力的另一面就是行政机关的义务,职权的范围也是义务的范围,职权的来源也是义务的来源,所以,行政义务的来源应当是立法而不是其他,行政义务法定也就成了顺理成章的结论。关于作为义务的来源,一般认为是法律、法规、规章的规定,但随着理论的发展及实践的需要,将作为义务的来源局限于法律、法规、规章的规定,已无法解决实际问题,也不符合立法目的和法律所追求的价值。因此,对作为义务的来源应作扩张解释。在实践中,行政机关为自己设立法律以外的约束性义务,往往都是为了更好地为民服务、提高行政效率、保护老百姓利益,此种义务对外公布后,会使相对人产生合法的期待。因此,行政机关的职责由立法设定,而法定义务除立法设定外,还有自定、约定等。
具体而言,作为义务的来源有:
(1)法律规范的规定。
(2)先行行为引起的行政作为义务。
(3)合法期待或者信赖保护所产生的作为义务。
(4)行政契约引起的作为义务。
(5)其他行为产生的作为义务,例如人民法院对行政案件作出的已发生法律效力的判决和裁决,也可为作为被告的行政主体设定相应的作为义务。
2.内部规范转化为外部作为义务是承担“不履责”责任的条件
行政机关内部的禁止性规定,属于内部行政法的范畴,由于和(外部)相对人无涉,也就和其权利义务没有任何的关系,行政机关对内部禁止性规定的违反,也仅是一个内部法律关系调整的问题。但是在内部禁止性规定存在外部化或者通过政务公开的方式,成为该行政机关一项对外承诺的情形下,尤其是在该项内部禁止性规定具有细化法律规范,填充了法律规定的空白,并使得相对人形成信赖的情形下,行政机关对该项规定的违反,实际上有违背承诺、侵害相对人信赖利益的可能。因此,当内部规范与外部行政相对人权利义务无涉,不对外部相对人产生实质影响时,内部规范不可能产生外部责任,当然也不会产生不履行法定职责的问题。当内部规范通过某种形式,影响到外部相对人权利义务时,行政机关就可能因违反这种内部规范而承担外部责任。
而在司法审查中,行政机关违反其内部规范并不必然承担“败诉”责任,二者之间还有一个桥梁,即行政机关实施的违反其内部规范的行为与相对人权利义务被侵害的事实存在因果关系。实践中,对因果关系的判断可简化为以下四种方法:一是“合法的选择行为”,是指虽然有违法侵害,但是若能证明即使行为合法,损害仍无法避免,则不成立因果关系。二是“合理预见理论”,即以预见性来判断相关性。若公务员在行为时,根据一般社会见解,应当预见到损害结果的发生,则成立法律上的因果关系。三是“违反公职义务”,即只要国家机关公务员所负的义务是为保护第三人的利益而设定的,而公务员违背该项义务导致损害,该公务员作为或不作为行为即构成行政侵权行为,它与损害结果之间存在因果关系。四是“排除其他救济途径”,即根据国家赔偿的特殊性,只要公权力主体的侵害行为违法,而受害人自己没有过错,又不可能从其他途径得到救济时,认定因果关系成立。
“违反公职义务”的判断标准,实质就是原告所认为的,只要被告公安机关的行为违法,就应该承担相应的责任。可是根据本案查明的事实,原告被强拆的房屋属于违法自建房,而拆迁单位在拆迁前也履行了相关的告知程序,原告在拆迁过程中报警的目的也只是让民警保护其“非法”利益。虽然被告出警时间超过了公安机关对外承诺的最长时间,违反了其内部的规定,但该“违法行为”与原告财产损失并没有法律上的因果关系,故原告以此认为公安机关构成了怠于履行法定职责,并以此要求公安机关承担其财产损失的责任,是没有事实和法律依据的,不会得到法院的支持。
(北京市海淀区人民法院 黄志勇)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2013年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第1 - 4 页