（一）首部

1.判决书字号：河北省保定市北市区人民法院（2012）北行初字第1号判决书。

2.案由：旅游行政管理。

3.诉讼双方
原告：保定市青年国际旅行社有限公司。
法定代表人：李某，经理。
委托代理人：张某，女，住保定市北市区建筑胡同，系该公司执行经理。
被告：保定市旅游局。
法定代表人：李某1，局长。
委托代理人：刘某，保定市旅游局法律顾问。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：河北省保定市北市区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈立荣；审判员：王海波；代理审判员：张卫。

6.审结时间：2012年6月7日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年10月19日，被告保定市旅游局向原告保定市青年国际旅行社有限公司送达了保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》。主要内容为：“你单位6月16日将王某等一行2人委托给没有旅行社经营资质的机构进行旅游活动。该行为违反了《旅行社条例》规定。现依据《旅行社条例》第五十五条第（四）项之规定，决定对你单位作出如下行政处罚：停止与非旅行机构合作，并罚款4万元。”

2.原告诉称
2011年6月18日我社将报名参加天桥一日游的游客王某等2人发给阜平县万方旅游开发有限公司驻保办（以下简称天桥驻保办）予以确认。2011年9月8日被告市旅游局执法大队认为我社是在和没有旅行社资质的非法机构合作，对我社作出处罚决定。我社认为该处罚事实不清，主体有误，违反法定程序。（1）该处罚决定违反法定程序，处罚前未告知当事人有要求听证的权利，处罚决定无效。另外，被告是在决定作出后第四十九天通知我社的。（2）处罚决定事实不清，适用法律不当，主体有误。1）游客与我社订有旅游合同，而非与天桥驻保办，我社提供服务并承担法律责任。2）我社与天桥驻保办的合作，是旅行社与景区之间的合作，并非旅行社之间的委托合同，这种合作模式已适应了市场的需求。3）天桥驻保办在保定已经营六七年之久，常年在官办媒体投放大幅广告，被告认为其具有“非法旅行社”的身份但未进行认定和告知，我社既没有资格和能力对其身份作出认定，也没有正当途径知晓相关情况。4）被告为我社送达的行政处罚决定书中所写“合作”行为，主观上没有游客进行投诉，客观上也没有给游客造成任何损害，即便是违法行为，《行政处罚法》第二十七条规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。综上所述，被告的行政处罚行为事实不清，主体有误，程序违法，请求人民法院予以撤销。

3.被告辩称
（1）原告提出处罚决定违反法定程序，未告知当事人要求听证的权利，处罚决定无效，纯属虚构。2011年6月20日，我局执法监察大队现场检查，发现旅行社将王某等2人委托给非法机构天桥驻保办。2011年6月22日，我局立案进一步对该旅行社进行调查。2011年6月27日11时20分对该旅行社经理张某进行询问，其承认有违法事实，我局明确告知其有陈述、申请听证和回避的权利。截至目前未见旅行社提交要求听证的申请，我局视其放弃听证的权利。2011年7月11日，我局给原告下达《行政处罚事先告知书》，明确告知旅行社有陈述和申辩的权利。2011年7月14日，该旅行社经理张某领取《行政处罚事先告知书》，并于当日递交陈述材料，其仍未在有效时间内提出要求听证的申请。2011年9月2日，我局给该旅行社送达《行政处罚决定书》，该旅行社拒绝签字接收，我局留置送达。2011年10月19日我局对该旅行社第二次下达《行政处罚决定书》，该旅行社经理张某签收。（2）原告主张所谓处罚决定事实不清，适用法律不当，不能成立。原告将王某等2人转团给无旅行社经营资质的天桥驻保办，违反了《旅行社条例》第三十六条规定。我局依照《旅行社条例》第五十五条第（四）项规定对原告处以4万元罚款，并要求立即停止违法行为是符合法律程序和处罚标准的。
原告于2011年12月19日向保定市政府申请行政复议，市政府维持了保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》。请求法院维持我局对原告的行政处罚决定。

（三）事实和证据
河北省保定市北市区人民法院经公开审理查明：2011年6月16日，原告将阜平天生桥6月18日游客王某等2人发给天桥驻保办进行一日游。被告在执法监察工作中发现了这一行为。6月23日，被告以原告将游客拼团给没有经营资质的旅行社为由对此事进行立案调查。6月27日，被告对原告工作人员张某进行了询问，询问了原告与天桥驻保办合作的情况，告知“要求听证，请递交有关材料”。6月29日，被告对阜平县万方旅游开发有限公司负责人进行了询问，该负责人称未设立驻保定办事处。该公司经营范围是：景区规划、开发、管理；正餐服务，客运索道服务，住宿服务。7月8日，被告案件承办人起草了案件调查终结报告。7月14日，被告向原告送达了行政处罚告知书，告知拟罚款4万元，告知了陈述、申辩权利。原告提出了书面申诉意见。9月2日，被告相关人员对该案进行了集体讨论，结论为：立即改正，处4万元罚款。9月5日，进行了内部审批。9月8日，被告制作了保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》。主要内容为：你单位6月16日将王某等一行2人委托给没有旅行社经营资质的机构进行旅游活动。该行为违反了《旅行社条例》规定。现依据《旅行社条例》第五十五条第四款之规定，决定对你单位作出如下行政处罚：停止与非旅行机构合作，并罚款4万元。被告处罚卷宗中有9月9日的处罚决定书送达回证，该回证收件人处空白，备注栏中注明：“拒签、留置送达”。10月19日，原告工作人员签收了处罚决定书。原告申请复议，2012年2月8日，保定市人民政府维持了该处罚决定书，并于2月14日送达给原告。2月22日，原告不服被告的行政处罚，诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提交的证据有：
（1）行政处罚事先告知书，证明被告保定市旅游局未履行告知原告听证权利的义务。
（2）行政复议申请书，证明原告与保定市康辉旅行社有限公司七一中路营业部、保定市阜昌国际旅行社有限公司和河北新日电力旅行社有限公司保定分公司四家旅行社，都未收到被告告知听证的权利。
（3）行政处罚决定书，证明被告向原告下达的保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》的时间不准确。
2.被告提交的证据有：
（1）行政处罚案件案卷第4页，证明原告将王某等2人委托给没有旅行社资质的天桥驻保办并发生业务往来的经过。
（2）行政处罚案件案卷第2～3页询问笔录，证明原告执行经理张某承认与天桥驻保定办事处合作的事实。
（3）行政处罚案件案卷第16～17页询问笔录，证明阜平县万方旅游开发公司与天桥驻保定办事处无任何隶属关系。
（4）行政处罚案件案卷第5页行政处罚事先告知书，证明对原告的违法行为处罚进行了事先告知。
（5）行政处罚案件案卷第6页行政处罚事先告知书的送达回证，证明被告送达程序。
（6）行政处罚案件案卷第7～8页关于行政处罚事先告知书的申诉，证明被告已经履行了告知义务，不仅已告知原告，还有其他四家旅行社也被告知，并有其他四家旅行社盖章为证。
（7）行政处罚案件案卷第12页旅游局行政处罚集体讨论笔录，证明此案件经过内部讨论审查。
（8）行政处罚案件案卷第13页保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》，证明处罚内容。
（9）行政处罚案件案卷第14～15页行政处罚文书送达回证，证明行政处罚决定书的送达。

（四）判案理由
河北省保定市北市区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……《河北省人民政府关于行政处罚听证范围中较大数额罚款的通知》规定：对从事经营活动的法人或者其他组织处以10 000元以上罚款，作出行政处罚之前，应当告知当事人有要求听证的权利。根据上述规定，被告对原告作出罚款4万元的行政处罚，应当适用听证程序。被告主张在2011年6月27日，被告对原告工作人员张某进行了询问时已经进行了“听证告知”，本院认为被告询问调查时尚未决定处罚内容，亦未告知处罚事项，此“听证告知”不具有法律效力。因此，被告在作出保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》时未遵守法定程序。

（五）定案结论
河北省保定市北市区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，作出如下判决：
撤销被告保定市旅游局保旅罚决字［2011］第06号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告保定市旅游局承担。

（六）解说
我国行政诉讼的职能作用，一方面是保护公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面是维护和监督行政机关依法行使行政职权。何种情况下给予保护，何种情况下给予维护，何种情况下给予监督?这要求行政审判法官进行考量，审判中需要严格、准确地适用行政诉讼法和其他行政法规的具体规定，方能实现行政诉讼法的立法宗旨。
本案是一起普通的旅游行政处罚案，从双方诉、辩意见看似乎都有道理，双方各持己见。尤其是被告方称是为了规范旅游市场的正常秩序，保护广大游客的切身利益。每个人都可能是游客，理当予以维护。面对是支持行政机关还是保护管理相对人的问题，法官必须做到严格依照法条的规定来析法明理，判断是非。
该案并不是单一的个案处罚，被告同时处罚了六家旅游公司。2011年下半年，被告在向原告下达上述行政处罚决定书之前，还曾向保定另外五家旅游公司下达类似内容的行政处罚决定书。处罚前，被告曾对他们进行了处罚事先告知。2011年7月，六家旅游公司共同向被告提出了申诉。申诉理由如下：（1）《旅行社条例》第四十二条规定：旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。根据该规定，旅游局监督检查部门对旅行社有指导和告知的义务，我们并没有得到相关部门的通知。（2）天桥驻保办在保定运营多年，已得到保定市知名媒体《莲池周刊》的认可，双方长期合作。旅行社本身不具有辨别其合法性的能力。（3）我们均认为该办事处属阜平天桥景区，我们是在与景区合作。被告收到六家公司的申诉后，并未进行听证，便分别作出了罚款4万元的行政处罚。五家旅游公司因种种原因交纳了罚款，只有原告不服提起了诉讼。法院审理后认为，被告的行政处罚违反了法定听证程序，撤销被告的处罚决定书。该判决是正确的。
根据案情，笔者认为被告的行政执法行为还存在一些其他问题。第一，既然是查处原告等与天桥驻保办违法合作的事实，就应查明双方的基本情况及具体合作情况。应同时给原告和天桥驻保办作询问笔录，进行调查，做到事实清楚。而被告没有调查天桥驻保办的相关情况。原告等主张天桥驻保办在保定已经营六七年，常年在官办媒体投放大幅广告。这些主张是否属实，应当查清。第二，被告对六家旅游公司处以罚款的处罚，却没对所谓的黑社“天桥驻保办”进行处罚，明显存在执法不公平。第三，审理中查明“天桥驻保办”的公章是在2004年合法刻制的，当时是作为阜平天桥景区的一个办事处。此机构在保定存在多年，这种合作多年来一直存在。如若违法，被告应制定措施，逐步治理。原告等是被告单位的行政管理相对人，在日常管理活动中，被告应当依法对原告等的经营活动进行规范及指导，发现违规及违法行为应及时制止并纠正，对明知故犯、屡教不改的，应当使用罚款及其他行政处罚手段。这样做才符合《行政处罚法》规定的教育与处罚相结合的原则，行为轻微的应不予以处罚。在本案中未发现被告曾对原告等的类似行为进行过教育与规范，仅凭一份转派单，便处以4万元罚款，这样做容易造成行政管理相对人的误会，使相对人认为行政机关以罚款为目的，不利于理顺行政管理关系。第四，被告在2011年7月11日对原告进行了处罚告知，决定罚款4万元，而对这一处理结果进行集体讨论却是在9月2日，出现了执法程序倒置的情况。另外被告在9月9日给原告送达法律文书时出现了原告拒签的情况，应按照民事诉讼法规定的留置送达规定进行，而不应在10月19日再次送达。这些体现了被告执法的不严谨。
分析被告的行政处罚行为，存在以下几方面问题：未采用听证程序，程序违法；原告提出质疑，其未核实，事实不清；作为原告的主管单位，处罚前未进行过整改活动，直接给予4万元的罚款，违反了《行政处罚法》规定的教育与处罚相结合的立法原则；六家旅游公司联合申诉，被告置之不理，体现了被告的官本位思想，也暴露出被告以罚款为目的。“执法为民”是我们的办案宗旨，法院的行政审判承担着保护行政相对人合法权益不受侵犯的职责，对于行政机关以罚款为目的，损害整个行政机关社会形象，破坏“官民”和谐关系的行政执法，法院应当坚决予以撤销。此案判决后，双方当事人均未上诉。法官本着监督行政机关依法行政的宗旨，就审判中发现的其他问题，以司法建议书的形式对被告进行了告知。期望行政机关能够严格按照法律的规定进行执法。
目前我国的许多行政法规中，均规定了罚款这一行政处罚措施。这是一把利剑，对实现行政管理的正常有序进行，具有必要性。当行政管理相对人违反行政法规的具体规定，拒不改正时，行政罚款是一种非常有效的措施，能够达到教育行政管理相对人依法活动的目的。但现实中，许多行政机关为了局部利益，制定了罚款指标，为一己私利而执法，把行政法规当作谋求利益的工具，这样的执法不仅伤害了人民，也损害了法律的尊严。法院在审判中应当严格加以区分，对于这样的行政执法绝不能姑息放任。
（河北省保定市北市区人民法院　陈立荣）