(一)首部
1.判决书字号:山东省鄄城县人民法院(2012)鄄行初字第6号判决书。
3.诉讼双方
原告:韩某,女,农民,住鄄城县。
委托代理人:王军,山东天香律师事务所律师。
被告:鄄城县人力资源和社会保障局。
法定代表人:李某,局长。
委托代理人:刘某,男,鄄城县法制办公室干部。
委托代理人:孙某,女,鄄城县人力资源和社会保障局干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:山东省鄄城县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:丁新华;审判员:崔浩、王昊。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
原告的丈夫李某1系山东沃蓝生物集团有限公司的职工,2012年1月25日15时55分许,李某1骑电动自行车在上班途中与同向行驶的鲁RXXXX0号小轿车接触,当场死亡。2012年2月9日菏泽市公安局交警支队鄄城大队作出《道路交通事故责任认定书》,以李某1醉酒驾驶电动自行车及未按规定车道行驶为由,认定李某1承担交通事故的同等责任,然后经交警调解赔偿结案。原告于2012年2月29日向被告提出工伤认定申请,被告依据原告提交的《道路交通事故责任认定书》,认为李某1系醉酒驾驶电动自行车发生交通事故死亡,因而于2012年3月2日作出鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》。
2.原告诉称
我丈夫李某1生前系山东沃蓝生物集团有限公司职工,2012年1月25日15时许,在上班途中骑电动车行至临商路复线变电所处,与鲁RXXXX0号小轿车发生交通事故,李某1当场死亡。我于2012年2月29日向被告提出工伤认定申请,被告却以李某1醉酒为由不予认定工伤,我认为被告认定事实错误,适用法律错误,请求撤销被告于2012年3月2日作出的鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》。
3.被告辩称
原告的丈夫李某1生前在山东沃蓝生物集团有限公司工作期间,2012年1月25日15时55分许,在上班途中,骑电动自行车沿临商路复线由南向北行至变电站时,与同向行驶的张某驾驶的鲁RXXXX0号小轿车接触,李某1当场死亡,菏泽市公安局交通警察支队鄄城县大队作出鄄公交认字(2012)第2012012501号《道路交通事故责任认定书》,认定李某1属醉酒驾驶电动自行车,承担此事故的同等责任。被告根据公安交通部门认定的事实,认定李某1为上班途中醉酒驾驶电动自行车,属于《工伤保险条例》规定的不予认定或者视同工伤的情形,鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。
(三)事实和证据
山东省鄄城县人民法院经公开审理查明:李某1系山东沃蓝生物集团有限公司的职工。2012年1月25日中午,李某1在亲戚家曾饮酒,后回到家中骑电动自行车去山东沃蓝生物集团有限公司上班,至15时55分许,李某1在上班途中,沿临商路复线由南向北行至变电站时,与同向行驶的张某驾驶的鲁RXXXX0号小轿车接触,李某1当场死亡。2012年2月9日菏泽市公安局交警支队鄄城大队作出鄄公交认字(2012)第2012012501号《道路交通事故责任认定书》,以李某1醉酒驾驶电动自行车及未按规定车道行驶为由,认定李某1承担交通事故的同等责任,然后经交警调解赔偿结案。原告对鄄公交认字(2012)第2012012501号《道路交通事故责任认定书》未提出复核申请。原告于2012年2月29日向被告提出工伤认定申请,被告认为李某1系醉酒驾驶电动自行车发生交通事故死亡,并于2012年3月2日作出鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》。原告不服鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》,在法定期限内,于2012年4月9日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.被告提交的工伤认定申请表、工伤认定申请书、李某1户口注销证明、户口本、调查报告、询问笔录、证人证言,证明李某1系山东沃蓝生物集团有限公司的职工,于2012年1月25日下午上班途中发生交通事故死亡,双方均无异议;
2.被告提交的鄄公交认字(2012)第2012012501号《道路交通事故责任认定书》,原告对其中记载的李某1醉酒驾驶的事实有异议,认为李某1只是酒后骑电动自行车发生交通事故死亡,不是醉酒驾车。
(四)判案理由
山东省鄄城县人民法院经审理认为:《工伤保险条例》第五条第二款规定:“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保障工作。”被告鄄城县人力资源和社会保障局对原告韩某之丈夫李某1具有作出工伤认定的法定职责。李某1作为山东沃蓝生物集团有限公司的职工,在上班途中受到非本人主要责任的交通事故死亡,符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的认定工伤的情形。但该条例第十六条规定:“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定,但是有下列情形之一的,不得认定为工伤或者视同工伤:(一)故意犯罪的;(二)醉酒或者吸毒的;(三)自残或者自杀的。”李某1是否醉酒是判定能否认定工伤的关键依据,李某1醉酒的结论至关重要。菏泽市公安局交警支队鄄城大队作出的(2012)第2012012501号《道路交通事故责任认定书》,只对道路交通事故责任的划分具有专业证据效力,但不是确认李某1醉酒事实的直接证据,被告鄄城县人力资源和社会保障局以此作为行政定案依据应谨慎审核,应在根据调查询问、尸体检验报告、血液酒精含量、醉酒标准等综合分析案件事实的情况下,才可以确认李某1醉酒驾驶电动自行车的结论是否成立,现被告鄄城县人力资源和社会保障局仅以菏泽市公安局交警支队鄄城大队作出的(2012)第2012012501号《道路交通事故责任认定书》中表述的李某1醉酒驾驶而直接确认李某1醉酒,未履行对李某1醉酒结论的审核义务。《道路交通事故责任认定书》不能作为确认李某1醉酒的直接证据,故被告鄄城县人力资源和社会保障局作出的鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》,主要证据不足,应予撤销。
(五)定案结论
山东省鄄城县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目之规定,判决如下:
撤销被告鄄城县人力资源和社会保障局于2012年3月2日作出的鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》。
案件受理费50元,由被告承担。
(六)解说
在案件审理过程中,争执的焦点是李某1在发生事故时是否醉酒。曾有一种意见认为:被告在受理了原告的工伤申请后,根据原告提交的证据《道路交通事故责任认定书》,认定李某1属于上班途中醉酒驾驶电动自行车,并无不当,因而李某1的死亡属于《工伤保险条例》规定的不予认定或者视同工伤的情形。原告称李某1不是醉酒驾驶,虽然当庭提供韩某证言,证明李某1饮酒但未醉酒,但这仅是单一的证据,无其他证据佐证,不能对抗《道路交通事故责任认定书》中确认李某1醉酒的结论,故不能证明原告的主张成立。李某1死亡不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情形。故被告对李某1的死亡不认定为工伤,事实清楚,适用法律正确;被告在规定的期限内作出了工伤认定书,程序合法。原告要求撤销被告作出的工伤认定书的请求不予支持。被告请求维持的理由予以采纳。后经讨论认为上述意见不妥,倾向性意见认为:李某1作为山东沃蓝生物集团有限公司的职工,在上班途中受到非本人主要责任的交通事故死亡,符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的认定工伤的情形;被告未提供李某1发生事故死亡时系醉酒的直接证据,仅依据《道路交通事故责任认定书》中表述的李某1醉酒驾驶而直接确认李某1醉酒,证据不充分,未履行对李某1醉酒结论的审核义务,故被告鄄城县人力资源和社会保障局作出的鄄人社工认字(2012)第027号《不予认定工伤决定书》,认定事实的主要证据不足,应予撤销。
本案在审理中需注意斟酌的问题是《道路交通事故责任认定书》的性质、证据效力,举证责任,醉酒对工伤事故的原因力。
1.道路交通事故责任书的性质
道路交通事故责任书是公安交通管理部门在交通事故发生后,经现场勘查、鉴定、调查询问等,根据事故当事方的违法情形并依照《道路交通安全法》及《道路交通管理条例》的规定所作出的事故认定书。认定交通事故责任,制定责任认定书是公安机关的法定职权。由于道路交通事故责任书是由国家行政机关依职权作出,针对的又是特定的人和事,对当事人承担道路交通事故的民事、行政和刑事法律责任产生影响,因而容易使人误解,认为道路交通事故责任认定是公安机关依法作出的一种具体行政行为,具有法律效力。但是道路交通事故责任书不能直接确定当事人具体的权利义务,即不对当事人的人身权、财产权进行直接处理,因而不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的具体行政行为。1992年12月1日,最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发[1992]39号)第四条规定,当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服,向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的,人民法院不予受理。《道路交通安全法》第七十三条规定,公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。因此道路交通事故责任书仅是技术结论性质的证据,并不具有法律效力。
2.道路交通事故责任书的证据效力问题
当事人在诉讼中,可以就交通事故责任认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出质疑。事实认定本身不在国家职能部门权力分工的范围之内,每个国家职能部门都可以在自己有权处理的案件中作出自己的事实认定,但这种事实认定对其他国家职能部门不具有既定事实的效力。特别是对享有最终裁判权的法院来说,其他部门作出的事实认定,仅是当事人向法院提供的证明其诉讼请求或抗辩的证据,法院依法必须审查其是否可成为证明案件事实的证据及其证明力如何。当事人可以按自己主张的事实和责任进行诉讼和抗辩,不受责任认定的限制。在审判实践中,对交通事故认定书的采用确实长期存在一种误区。部分法官怠于行使审查的权力,对引发交通事故的原因和事实、过错、责任不去核查,采取“拿来主义”,直接以交通事故责任认定书作为定案证据,对当事人的抗辩事实不作过多的考虑。从而造成消极负面影响。法院应当依据证据规则,判断案件事实是否真实准确、责任划分是否恰当,再确定是否采用这一证据,而不能将责任认定简单等同于生效的裁决书而直接作为定案的依据。故本案仅依据当事人对事实已有歧义的交通事故责任认定书,不能确认交通事故责任认定书表述的事实的真实性,即交通事故责任认定书表述的李某1醉酒,因原告表示异议而成为待证事实。因此对交通事故责任认定书表述的“李某1醉酒驾驶”的事实不能视为可直接采信的证据。
3.被告的举证责任
《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼的制度安排,就是通过行政诉讼法将个人利益上升为法权,并授予个人以诉权来对抗政府,以达到公权与私权相对平衡的目的。行政诉讼的核心任务就是审查行政机关的具体行政行为的合法性,而审判所依据的就是证据,“在法庭上,只有证据没有事实”,无论行政机关所作出的具体行政行为所依赖的事实多么真实客观地存在,但如果在形式或内容上与法律规定的要求相悖,行政机关就有可能要承担败诉的风险。本案应该由被告鄄城县人力资源和社会保障局负责证明其行为的合法性,如果无法证明就败诉。现本案原告否认交通事故责任书中表述李某1醉酒的事实,被告鄄城县人力资源和社会保障局称“李某1醉酒”就应当拿出直接依据来。2004年1月1日起实施的《工伤保险条例》及2011年1月1日修订后的《工伤保险条例》对“醉酒”均未作解释,2011年7月1日起实施的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第十条规定:《中华人民共和国社会保险法》第三十七条第(二)项中的醉酒标准,按照《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》执行。公安机关交通管理部门、医疗机构等有关单位依法出具的检测结论、诊断证明等材料,可以作为认定醉酒的依据。本案被告没有提供受害人李某1酒精含量的检测结论、诊断证明,因此认定李某1醉酒就没有直接证据。
4.醉酒对工伤事故的原因力问题
《工伤保险条例》第十六条规定:“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定,但是有下列情形之一的,不得认定为工伤或者视同工伤:(一)故意犯罪的;(二)醉酒或者吸毒的;(三)自残或者自杀的。”对该条规定的通常理解是,因上述三种情形造成的伤害,即使符合该条例第十四条、第十五条的规定,也不得认定工伤或者视同工伤。倘若“醉酒或者吸毒的”职工符合该条例第十四条、第十五条规定的伤害情形,“醉酒或者吸毒”因素却与所受到的伤害无关或者可忽略不计时,是否仍适用该条例的第十六条呢?例如,个别的人虽然饮酒后血液中乙醇含量为80mg/100ml以上,但其对体力活等工作具有完全的控制力,不影响工作,在工作时受到非本人因素的伤害;或者,个别吸毒人员吸毒未上瘾或毒瘾未发作而正常工作时受到非本人因素的伤害,或者虽然“醉酒或者吸毒”后在上下班途中发生交通事故受伤,但对交通事故无责任等。对这些特殊情形没有法律规定或相关司法解释,笔者认为在“醉酒或者吸毒”与伤害事故无关的情况下,可以按工伤事故处理。
综上所述,行政证据应依法收集并经行政机关审核确认后,才能作为定案依据。本案中鄄城县人力资源和社会保障局将认定工伤事故真实性的鉴别判断权完全交给交通部门,未履行对工伤事实的审核义务,因而道路交通事故责任书表述的事实,在当事人表示异议的情况下,不能作为认定工伤的定案依据。
(山东省鄄城县人民法院 丁新华)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2013年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第263 - 268 页