（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市平谷区人民法院（2011）平行初字第87号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2012）二中行终字第321号判决书。

2.案由：行政赔偿。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：姜某。
原告（上诉人）：许某。
两原告共同委托代理人：王冬生，北京市时雨律师事务所律师。
两原告共同委托代理人：姜某1（两原告之子）。
被告（被上诉人）：北京市平谷区夏各庄镇人民政府。
法定代表人：赵某，镇长。
委托代理人：靳某，北京市平谷区夏各庄镇人民政府干部。
委托代理人：王某，北京市平谷区夏各庄镇人民政府干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市平谷区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：胡兰芳；代理审判员：张丽颖；人民陪审员：王起。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐宁；代理审判员：蒋慕鸿、霍振宇。

6.审结时间
一审审结时间：2012年1月13日。
二审审结时间：2012年5月7日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年9月6日，北京市平谷区夏各庄镇人民政府强制拆除姜某夫妇的自建房屋。

2.原告诉称
原告二人系夫妻关系。1994年8月20日原告与北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村民委员会（以下简称杨各庄村委会）口头约定发展经济占地合同，原告占用杨各庄村委会东厢房后相当于四间房面积的空地建设石棉瓦房用于经营小卖部。同年9月，原告自建三间石棉瓦房，并取得个体工商户营业执照，一直合法经营至今。2002年杨各庄村委会与原告补签了书面合同。同年6月10日以后，杨各庄村委会收回相当于一间房面积的空地但未减少占地费用，将其与原告自建房屋相邻的两间东厢房承包给原告使用至今。后杨各庄村委会欲终止与原告的上述合同，于2011年7月31日自行拆除原告承包的两间东厢房未果，遂与被告串通。原告许某于2011年8月23日接到被告适用《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）作出的限期拆除通知书。被告于2011年9月6日将原告自建房屋及承包的东厢房全部拆除，建筑材料及附属物被毁损，商品货物在未经清点交接的情况下被被告全部转移，至今下落不明。被告认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，其违法行政行为给原告造成如下损失：商品货物损失70 921元，宅基地区位补偿损失42 120元，房屋重置成新补偿损失100 000元，土地附着物补偿损失51 812元；搬迁补助费损失1 950元，一次性停产停业综合补助费损失81 900元，空宅租赁费26 000元，精神损害抚慰金10 000元，共计384 703元，请求法院判决被告依法赔偿上述损失。

3.被告辩称
（1）原告引用拆迁补偿办法要求被告对其进行行政赔偿没有法律依据。被告依据《城乡规划法》对原告未取得规划许可证的自建房屋进行强制拆除，而非因规划等原因占用原告合法建筑，因此原告不能适用拆迁补偿的相关规定要求行政赔偿。（2）被告依法对原告违法建设行为进行查处。被告在接到群众举报后，到现场进行勘验，向杨各庄村委会核实，通过北京市规划委员会协查，认定原告自建房屋并未取得乡村建设规划许可证。被告依据职权，于2011年8月23日向原告送达了限期拆除通知书、权利义务告知书，原告拒绝接收；8月28日，被告进行复查，原告未在限期内拆除自建房屋，8月30日，被告向原告送达了强制拆除决定书，原告仍拒绝接收；9月6日被告组织了强制拆除。（3）被告在强制拆除过程中对原告物品尽到了保护责任，并未给其造成损失。请求法院驳回原告要求赔偿的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市平谷区人民法院经公开审理查明：原告姜某于1994年在北京市平谷区夏各庄镇杨稻路西侧、杨各庄村委会东厢房后檐墙外，并利用该后檐墙建设面积为48平方米的石棉瓦房作为经营小卖部。2011年8月1日，被告接到关于原告姜某自建石棉瓦房无乡村建设规划许可证的举报后进行立案调查。经现场检查、勘验，询问原告姜某，并经北京市规划委员会确认，被告认定原告姜某自建房屋未取得乡村建设规划许可证，故根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，于2011年8月23日对原告姜某作出限期拆除通知书，限其于2011年8月27日24时之前自行拆除自建房屋，原告未按时拆除，被告于2011年8月30日对原告姜某作出强制拆除决定，并于2011年9月6日强制拆除原告自建房屋。原告不服，提起要求确认被告强制拆除行为违法的行政诉讼，一并提起行政赔偿诉讼。本院在一并审理的（2011）平行初字第86号行政案件中，认为原告相关主张缺乏事实根据和法律依据，判决驳回原告要求确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求。
另查明，原告曾承包杨各庄村委会上述东厢房，并交纳了2007年1月1日至2010年12月31日的承包费。在被告对原告违法建设行为立案调查之前，杨各庄村委会已经通知原告腾退东厢房。被告在对原告自建房屋实施强制拆除之前，将原告放置于自建房以及与此房相通的杨各庄村委会东厢房内的物品进行了转移。2011年9月6日，被告强制拆除原告自建房屋后，杨各庄村委会拆除了上述东厢房。
上述事实有下列证据证明：
1.立案审批表，证明被告接到群众关于原告位于北京市平谷区夏各庄镇杨稻路西侧的自建房屋无乡村建设规划许可证的举报后予以立案；
2.现场检查笔录、现场勘验笔录，证明被告对原告自建房屋进行现场检查、勘验，原告不能出示乡村建设规划许可证以及原告拒绝在相关笔录上签字；
3.原告自建房屋的现场照片，证明原告自建房屋的基本情况；
4.原告身份信息，证明原告姜某户籍情况；
5.2011年8月5日对原告姜某的询问笔录，证明位于北京市平谷区夏各庄镇杨稻路西侧的房屋为原告姜某建设，没有办理规划审批手续；
6.案件协查通知书、规（平）执函［2011］0105号关于京平夏协字［2011］23号规划审批情况的函，证明经北京市规划委员会协查，确认原告姜某自建房屋未取得乡村建设规划许可证；
7.案件呈批表，证明责令原告限期拆除自建房屋的办案意见获得批准；
8.收据，证明原告姜某对杨各庄村委会东厢房的承包情况；
9.限期拆除通知书及其送达回证，证明被告对原告姜某依法作出并送达了限期拆除通知书；
10.权利义务告知书及其送达回证，证明被告依法告知原告姜某享有陈述和申辩的权利；
11.现场检查笔录（复查），证明原告姜某未按照限期拆除通知书中确定的时间自行拆除其自建房屋；
12.集体讨论记录，证明被告主管领导集体研究决定强制拆除原告自建房屋；
13.强制拆除决定书及其送达回证，证明被告对原告作出强制拆除决定并向其送达，告知其提前清理相关物品；
14.强制拆除通知书，证明被告在强制拆除前再次告知原告强制拆除的原因；
15.杨各庄村委会、张某、张某1等人出具的证明，证明被告将原告未及时清理的物品转移至其居所，转移过程中未发生丢失及毁损；
16.结案报告，证明被告依法结案；
17.视频资料，证明被告在实施强制拆除之前妥善转移原告物品；
18.照片，证明被告强制拆除原告自建房屋。

（四）一审判案理由
北京市平谷区人民法院经审理认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，原告需要就被告强制拆除过程中给其合法权益造成损害的事实承担举证责任。本案中，被告实施强制拆除系依据《城乡规划法》在本辖区内履行规划行政管理法定职责的行为，而非实施拆迁行为，原告依据相关拆迁规范性文件要求赔偿宅基地区位补偿损失、房屋重置成新补偿损失、土地附着物补偿损失、搬迁补助费损失、一次性停产停业综合补助费损失的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持；原告基于其所主张的与杨各庄村委会签订了30年的承包合同要求赔偿13年空宅租赁费，无论原告所主张的承包合同是否真实有效，原告未经规划行政许可建房，就应该承担相应的法律责任，而杨各庄村委会东厢房系该村委会拆除，并非被告拆除，故原告该项赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持；原告要求赔偿精神损害抚慰金，但并未提供证据证明被告强制拆除行为致其精神损害并造成严重后果，原告该项赔偿请求缺乏事实根据，本院不予支持。
关于原告要求赔偿商品货物损失的诉讼请求，原告应该承担商品货物损失的举证责任，但是原告提供的进货、销售单以及照片均不能证明被告强制拆除当日其放置于自建房屋和杨各庄村委会东厢房内商品货物的情况，且原告在被告转移商品货物现场，亦知晓商品货物存放地。被告为避免在强制拆除原告自建房屋过程中损害原告商品货物，对原告放置于自建房屋以及与此房已经相通的杨各庄村委会东厢房内的商品货物进行转移并无不当，但是根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款之规定，被告在转移过程中应当制作商品货物清单，被告未提供其制作清单的证据，由此与原告发生商品货物毁损、灭失争议，在原告、被告均无确凿的证据证明被告强制拆除时原告商品货物种类、数量的情况下，为最大限度保护行政相对人合法权益，本院酌情判令被告赔偿原告商品货物损失。

（五）一审定案结论
北京市平谷区人民法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：
1.被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于本判决生效之日起7日内赔偿原告姜某、许某商品货物损失5 000元；
2.驳回原告姜某、许某其他赔偿请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
上诉人姜某、许某不服一审判决，以一审判决加大其举证责任为由，上诉请求撤销一审判决，改判被上诉人北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）赔偿其二人经济损失384 703元。
（2）被上诉人辩称
被上诉人夏各庄镇政府同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：国家机关及其工作人员在行使职权的过程中造成公民合法财产受到损失的，应当予以赔偿。本案中，夏各庄镇政府执行限期拆除通知书，拆除姜某、许某涉案房屋的行为，即属前述行使职权的行为，在此过程中造成姜某、许某合法财产损失的，依法应当赔偿。《北京市禁止违法建设若干规定》规定，强制拆除违法建设的过程中，应当制作财物清单、笔录并摄制录像。而夏各庄镇政府在拆除姜某、许某涉案房屋的过程中，并未履行前述规定，由此与姜某、许某就商品货物毁损、灭失发生争议，对此应予适当赔偿。一审法院酌情判令夏各庄镇政府赔偿姜某、许某商品货物损失5 000元，并无不妥，本院应予维持；姜某、许某主张夏各庄镇政府应赔偿其二人宅基地区位补偿损失42 120元、房屋重置成新补偿损失100 000元、土地附着物补偿损失51 812元、搬迁补助费损失1 950元、一次性停产停业综合补助费损失81 900元、空宅租赁费26 000元、精神损害抚慰金10 000元，但因本案系夏各庄镇政府依据《城乡规划法》进行的规划行政强制行为，所以姜某、许某依据当地拆迁补偿标准主张的前述损失，没有法律依据。综上，一审法院酌情判令夏各庄镇政府赔偿姜某、许某商品货物损失5 000元，驳回姜某、许某其他诉讼请求是正确的，本院应予维持。姜某、许某的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采信。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案中，尽管被告有权针对原告违反城乡规划行政管理的行为进行查处，可以对原告自建石棉瓦房实施强制拆除，但原告存放于该房屋内的商品货物属于合法财产，如果被告强制拆除行为对该部分财产造成损害，则原告有权主张赔偿。但合议庭针对被告应否赔偿原告商品货物损失这一问题形成了两种意见：一种意见认为，被告不应赔偿原告商品货物损失。理由在于，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中原告提供的进货单、销售单以及照片不能证明被告实施强制拆除行为时其商品货物情况及其主张的损失数额。另一种意见则认为，被告应该酌情赔偿原告商品货物损失。理由在于，尽管原告提供的进货单、销售单以及照片不足以证明其因被告实施强制拆除行为而损失的商品货物情况，但根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款之规定，被告在强制拆除时应该对原告的商品货物进行清点，制作财物清单并由原告或者见证人签字确认，而本案中被告未履行该项义务，由此与原告发生商品货物毁损、灭失的争议，被告应该承担一定责任；同时，原告在强制拆除现场拒不清理其商品货物，亦知晓其商品货物被转移后的堆放场所，且原告根据其提供的被告强制拆除之前的照片自认其商品货物价值为2万元，据此应酌情判决被告赔偿原告5 000元商品货物损失。最终，本案采纳了合议庭的第二种意见。
本案审理的难点在于，针对原告商品货物是否遭受损失以及损失程度的问题，在原告、被告双方争议大且举证困难的情况下，如何进行裁判。通常情况下，法官会根据法律规定的举证责任的分配来决定由谁承担不利的裁判后果。行政赔偿诉讼不同于行政诉讼的一个显著特征就是在举证责任分配方面采用“谁主张，谁举证”的原则。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，本案中，原告主张被告强制拆除行为造成其商品货物损失，就应该针对这一事实提供证据证明。从案件审理情况看，原告系个体经营，没有健全的财务会计制度，未建立相应的会计账册，进货、销售记录随意，其在诉讼中为证明其商品货物损失提供了仅有商品名称和单价，而无时间、人员签字的进货单、销售单据，以及不能确定具体拍摄时间的存放在屋内的商品货物的照片，从证据角度讲，这些证据不足以证明被告实施强制拆除行为时其屋内商品货物的种类和数量。此时如果机械地适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的上述规定，则原告必然承担完全败诉的后果。本案中，值得注意的是，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款规定，被告在实施强制拆除转移原告财物时应该制作财物清单，由原告或者见证人签字确认，但被告未履行该项义务，且其提供的强制拆除现场转移财物时的录像与堆放在原告实际居住地大门外财物的照片无法证明其转移的财物的具体种类与数量，这就意味着被告亦无法证明其所转移的原告的财物的数量价值。因此，本案中原告商品货物是否存在损失以及损失程度无法查明的责任，不仅仅在于原告没有健全完善的财会制度，同时也在于被告未履行制作财物清单的法定义务，在此情况下，如果一味地要求作为个体经营者的原告来证明其商品货物损失情况有失公平，被告亦应该对其违反法定义务的行为承担相应的法律责任。
实践中还存在大量类似的行政赔偿案例，法官在裁判时不应简单适用行政赔偿举证责任的相关规定，还应具体问题具体分析，当原告举证不力，出现损害事实难以查明的情况时，还要审查这一情况的出现是否被告有责任，被告是否存在违反法定义务的情形，否则将会导致类似于本案中的被告通过不制作财物清单来规避赔偿责任的现象，这样不仅不利于行政相对人合法权益的保护，而且将严重损害法律的公平正义。
（北京市平谷区人民法院　胡兰芳）