(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:山东省东明县人民法院(2013)东行初字第24号判决书。
二审判决书:山东省菏泽市中级人民法院(2013)菏行终字第114号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):李某。
委托代理人:张德清,山东两仪律师事务所律师。
被告(被上诉人):东明县公安局。
法定代表人:刘某,局长。
一审委托代理人:刘某1,东明县公安局法制科副科长。
一审委托代理人:王某,东明县公安局陆圈派出所副所长。
第三人:李某1。
第三人:梅某,系李某1之妻。
一审委托代理人:李某2,东明县陆圈镇村民。
一审委托代理人:侯某,菏泽市牡丹区市民。
5.审判机关和审判组织
一审法院:山东省东明县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘国华;审判员:李福忠;人民审判员:赵爱喜。
二审法院:山东省菏泽市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张天正;审判员:李胜力;代理审判员:庞宠。
6.审结时间
一审审结时间:2013年9月13日。
二审审结时间:2013年11月14日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为。
原告李某认为山东省东明县公安局不履行治安管理法定职责。
(2)原告诉称。
第三人不仅非法侵占原告的宅基地,还堵住原告的出路,阻止原告建房、修房、垒墙,并多次侮辱谩骂、殴打原告及其家人。原告为此多次拨打110报警,被告接警后不出警或者出警仅作个记录,对第三人违反治安管理法规的行为却没有进行处理。原告又分别于2013年4月7日、5月18日两次申请被告履行法定职责,但被告至今没有给予答复。综上,被告接到原告的报警或申请后却不作为,为维护原告的合法权益不受侵犯,特具状起诉,请求:(1)判决被告履行职责,对第三人进行治安处罚;(2)诉讼费用由被告承担。
(3)被告辩称。
原告诉状中所述的第三人侵占其宅基地、堵其出路等事项系民事纠纷,不属于违反治安管理的行为,所以公安机关无权管辖,原告应通过民事诉讼途径解决。被告在多次对原告与第三人之间纠纷进行现场调解的基础上告知双方就相关问题可以到法院起诉,并委托本村村委会及村干部对双方纠纷进行调解。现没有证据证明第三人梅某、李某1存在殴打原告的事实,依法不应对其处罚。综上所述,被告已履行了法定职责,原告之主张不能成立,依法应驳回原告的诉讼请求。
(4)第三人述称。
原告诉称的侵占其宅基地、堵住其出路、殴打辱骂原告等事实根本不存在,第三人无违反治安管理的行为,原告要求被告对第三人进行处罚没有事实和法律依据,且已超过处罚和起诉期限。第三人与原告之间的纠纷不属于公安机关管辖范围,应由人民政府处理或向人民法院提起诉讼。综上,原告诉求无事实和法律依据,依法应予驳回。
2.一审事实和证据
东明县人民法院经公开审理查明:2010年1月25日,原告与第三人因宅基地问题发生矛盾,原告李某拨打110报警,被告提供的110报警记录证明被告接到了原告的报警。该110报警记录处置情况一览中还显示会同村干部对原告与第三人之间的纠纷当场调解处理,但被告并未提供充分的书面证据予以证明。2012年11月,原告与第三人再次因宅基地问题发生矛盾,原告拨打110报警电话报警。2013年4月7日,原告又通过邮政特快专递的方式向东明县公安局邮寄了要求被告履行法定职责的申请书,被告认可该申请书其已收到,但被告也未提供相应的证据证明其对原告的申请已进行了答复或调查处理。
上述事实有下列证据证明:
(1)110报警记录。证明了被告于2010年1月25日接到了原告的报警及相关情况。
(2)李某3、李某4分别出具的书面证言各一份。证明了2012年11月原告与第三人因宅基地问题发生争吵的事实。
(3)移动公司的通话详单。证明了原告多次报警。
(4)邮政特快专递及申请书各一份。证明了原告于2013年4月7日向被告邮寄了要求其履行法定职责的申请书。
3.一审判案理由
东明县人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一条的规定,被告作为公安机关负有保护公民、法人和其他组织合法权益等治安管理职责。原告与第三人因宅基地问题发生矛盾,原告李某为此多次报警,被告接警后应对原告与第三人是否实施了违反治安管理的行为进行调查认定处理,现被告却未提供合法有效证据证明其已履行了上述相应职责。特别是被告在收到原告于2013年4月7日通过邮政特快专递的方式向其邮寄的要求其履行法定职责的申请书后未给原告任何书面答复或进行调查处理,显然存在被告不履行法定职责的事实,故对原告要求被告履行相应法定职责的请求予以支持。虽然宅基地使用权争议或宅基地侵权纠纷,应由人民政府或通过民事诉讼等其他途径解决,但因宅基地纠纷引起的治安行政案件仍应属被告主管范围,故被告在没有提供合法有效证据证明其对原告与第三人之间纠纷已进行调查认定处理的情况下就认为不属于其主管范围的辩解不成立,本院不予采纳。
4.一审定案结论
东明县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,判决如下:
责令被告东明县公安局在本判决生效后30日内对原告李某2013年4月7日的报案进行调查处理。
案件受理费50元,由被告东明县公安局负担。
(三)二审诉辩主张
(1)上诉人诉称:
原审法院认定事实不清。第三人非法侵占上诉人的住宅,在上诉人出行的路上盖房垒厕所,阻止上诉人在自己院内建房、修房、垒墙,多次公然侮辱谩骂、追逐殴打上诉人,第三人的行为已经违反治安管理法规,上诉人多次报警,但被上诉人对第三人均不作处理。综上,请求二审法院撤销原判,依法改判。
(2)被上诉人东明县公安局的答辩意见同一审。
(3)原审第三人李某1、梅某的答辩意见同一审。
(四)二审事实和证据
菏泽市中级人民法院经审理,确定一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
菏泽市中级人民法院经审理认为:被上诉人东明县公安局具有办理辖区内治安案件的法定职责,在接到报警后应当依照法定程序全面、及时、合理地收集证据,并在审查核实的基础上作出相应处理。上诉人李某曾因宅基地问题数次报警,并且在2013年4月7日通过邮政特快专递的方式向被上诉人邮寄了要求履行法定职责的申请书,被上诉人东明县公安局并未针对上诉人申请事项给予处理或者出具结论性意见,原审判决支持上诉人李某要求被上诉人履行相应法定职责的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据,原判认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,应予维持。
(六)二审定案结论
菏泽市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人李某负担。
(七)解说
本案例涉及法院对不作为行政案件的审查范围及不作为行政案件举证责任问题。对不作为行政案件的审查只限于行政主体是否履行了程序上的义务,而不包括实体上的内容。关于不作为行政案件举证责任问题,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(二)项的规定,原告只需提供证据证明其申请或某种法律事实确实发生的事实;被告的举证责任同其他普通行政诉讼案件一样,其负有提供其已按照法定程序受理、调查,并作出实质性最终行为方面的举证责任。否则,法院就应认定被告行政不作为。
行政主体的行政不作为,不仅直接侵害了行政相对人的合法权益,也严重损害了国家行政机关的形象,已成为当前严重干扰依法行政的顽疾。为了有效遏制行政不作为,必须畅通司法救济渠道,加强对不作为行政诉讼案件审理的力度,充分发挥司法审查和监督的作用。但不作为行政诉讼案件与其他行政诉讼案件相比具有其特殊性,须在司法实践中注意以下几点事项:
1.司法实践中对行政不作为的界定
行政不作为是指行政主体负有法定的作为义务,并且具有作为的可能性而在程序上逾期未作出实质性结论的行为。也就是说构成行政主体行政不作为,首先须以行政主体或行政机关负有积极作为的法定职责为前提,不具备此要件则行政不作为不成立;其次,构成行政不作为,不仅需行政主体负有作为义务,而且还须有履行该义务的可能性,即具有履行该义务之作为的主观意志能力;再次是存在行政主体或行政机关在程序上逾期未作出实质性结论的行为,或者说存在行政主体或行政机关不履行法定职责的事实。对行政不作为的把握认定,还应注意将行政主体程序上的不为与实体上的不为区别开来。构成行政不作为主要是行政主体程序上的不为,这里程序上的不为,不仅包括没有作出任何明确的意思表示,也包括没有完成一系列程序性行为,尤其是实质性的最终行为。行政主体对相对人提出的申请,虽然已经按照法定程序受理、审查,但却拖延不作出实质性的最终行为,仍属程序上的不为。如果行政主体程序上为,即使实体上不为,即实体上否定了相对人的请求,也是行政作为,只不过这种行政作为是一种否定性行政作为。
针对本案,原告李某以第三人因宅基地问题谩骂、侮辱、殴打其为由多次向公安机关报案,并提供了要求被告履行法定职责的申请书。被告作为具有办理本辖区内治安案件法定职责的公安机关在收到原告的申请后,应根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条和《公安机关办理行政案件程序规定》第三十七条的规定,及时受理原告的报案,并进行书面登记;认为属于违反治安管理行为的,应当及时、合法、客观、全面地收集、调取证据材料,并予以审查、核实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条的规定,被告调查结束后,如果认为确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的,视情节轻重及具体情况,作出处罚决定;如果依法不予处罚的,或者违法事实不能成立的,作出不予处罚决定。但是被告却未提供证据证明其已按上述法律规定的程序对原告的报案申请进行调查处理并出具了结论性意见,故应认定被告行政不作为,责令被告对原告的报案申请履行调查处理职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定,被告对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节轻微的违反治安管理行为可以调解处理,经调解达成协议的,不予处罚。被告主张该案已进行调解处理,但在原告不认可的情况下被告却没有提供任何相关的书面证据予以证明,显然其主张也不能成立。
2.行政不作为与否定性行政作为的区分
在行政审判实践中,行政不作为与否定性行政作为是一对容易混淆的概念,这两种行为状态之所以容易产生混淆,主要在于它们都具有否定相对人要求的意思,只不过行政不作为是程序上不为,否定性行政作为是实体上不为。行政主体应规范地履行程序义务,在法定期限内作出书面的审查决定,并说明理由,依法送达相对人,否则即构成不作为违法。而对于否定性的审查决定,应视作行政主体的具体行政行为,相对人对此持有异议应起诉该决定,而不宜再以不作为违法作为诉因。譬如本案,假如被告东明县公安局经调查后认为第三人没有实施违反治安管理行为,即违法事实不成立,据此而作出不予处罚决定,这种情形属于典型的否定性行政作为,如果相对人仍不服,只能针对不予处罚决定提起行政诉讼,而不能再以不作为违法作为诉因。
在行政不作为与否定性行政作为案件中,法院对不作为行政案件的审查,主要侧重于行政机关的法定程序义务是否履行的问题。如本案原告要求被告公安机关履行法定职责,被告公安机关却对原告的要求置之不理,这属于典型的行政不作为,法院就主要审查被告是否按照法定程序对原告的报案立案受理、调查取证、出具结论性意见等,而对实体性问题不去审查,即法院不审查第三人是否实施了违反治安管理行为、是否应该给予治安管理处罚的问题。因为具体实体上如何处理属于行政权力的范畴,法院不应越权干涉。而对否定性行政作为案件的审查应扩展至实体问题,即行政机关的法定职责履行情况,并以实体问题的审查结果作为否定性作为案件的裁判依据。
3.如何理解法院受理不作为行政案件的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(四)、(五)项的规定,是关于法院受理不作为行政案件的范围及法律依据,对该条款的正确理解有助于不作为案件的审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:……(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;……”对上述法条第(四)、(五)项中所谓的“拒绝颁发”“拒绝履行”的拒绝行为要有一个正确理解,因为拒绝行为可以具体分为实体上的拒绝和程序上的拒绝,只有程序上的拒绝才是行政不作为,而实体上的拒绝则是一种行政作为行为,只不过此时的行政作为是一种否定性的作为行为。所以拒绝行为可能是行政不作为,也可能是行政作为行为,这要视具体情况而定,在行政审判实践中要注意区分。
4.公安机关不得以引发治安案件的原因行为不属于其主管范围为由而拒绝履行法定职责
本案中,虽然原告与第三人之间的宅基地使用权争议或宅基地侵权纠纷,不属于被告主管职责范围,原告应通过人民政府或民事诉讼等其他途径解决,但是因宅基地纠纷引发的治安行政案件仍属被告主管范围。原告与第三人之间的纠纷是否构成治安行政案件,被告应在充分调查的基础上对此予以审查确认,并将书面审查结果送达或告知当事人双方。所以被告在没有提供证据证明已对双方之间纠纷的性质进行调查确认的情况下就认为不属于其职责主管范围的主张无事实和法律依据。综上,现实生活中的宅基地纠纷等其他民事纠纷均有可能引发治安行政案件,公安机关不得简单地以引发治安案件的原因行为不属于其主管范围为由而拒绝履行法定职责。
(山东省东明县人民法院 李福忠)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第171 - 176 页