（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：山东省菏泽市牡丹区人民法院（2013）菏牡行初字第16号判决书。
二审判决书：山东省菏泽市中级人民法院（2013）菏行终字第99号判决书。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：刘某，男，汉族。
委托代理人：田宝镇，定陶信合法律服务所法律工作者。
被告（上诉人）：菏泽市公安局交通警察支队，住所地：菏泽市太原路1219号。
法定代表人：孙某，支队长。
委托代理人：张立民，山东君诚仁和律师事务所律师。
第三人：鄄城三江二手车交易有限公司，住所地：鄄城县鄄菏公路东南环路。
法定代表人：康某，经理。
委托代理人：王某，该公司员工。
第三人：孔某，男，汉族。
5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省菏泽市牡丹区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郭银生；审判员：马俊华、苏红。
二审法院：山东省菏泽市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李胜力；代理审判员：庞宠、陈希国。
6.审结时间
一审审结时间：2013年8月15日。
二审审结时间：2013年11月14日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为：2012年12月25日，被告菏泽市公安局交通警察支队为鲁RAXXXX丰田轿车办理了过户登记，将原告刘某名下的鲁RAXXXX丰田轿车过户到第三人孔某的名下。
原告刘某诉称：2012年10月11日，原告的鲁RAXXXX轿车在定陶县东丰路路口发生交通事故，被告与第三人恶意串通，在2012年12月25日违法将原告的鲁RAXXXX轿车变更登记在第三人孔某名下。原告是该轿车的所有权人，对车辆变更登记毫不知情，事故处理中的车辆不能变更登记，被告的行为严重侵害了原告的合法权益，请求法院依法判令被告将鲁RAXXXX轿车变更登记行为违法，被告赔偿因违法行为给原告造成的损失14万元。
被告菏泽市公安局交通警察支队辩称：2012年7月18日，原告在我队车管所进行了车辆检验。现车辆所有人于2012年12月25日向我队提交了2012年7月18日的二手车交易发票，当时因发票时间过长申请人到二手车交易市场对发票进行了更换。根据《中华人民共和国机动车登记办法》《机动车登记工作规范》的规定，对一年内进行车辆过户没有规定时间长短，也没有授权交警部门二次检验，所以我们就依照法律的规定，进行了车辆变更登记，因此，我们不存在违法之处。请求法院驳回原告的诉讼请求，以维护答辩人的合法权益。
第三人孔某述称：车辆转移登记材料齐全，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人鄄城三江二手车交易有限公司没有提交答辩材料。
2.一审事实和证据
原告刘某提交证据一份，即鲁RAXXXX行驶证复印件，用以证明该轿车属于原告所有。
被告菏泽市公安局交通警察支队提交了以下证据，用以证明被告办理过户登记事实清楚、程序合法：
（1）2008年4月2日初始登记材料，证明原车主交通集团，车牌号为鲁RXXXXX；
（2）2011年12月23日第一次转让登记材料，证明新车主王某1，车牌号为鲁RXXXXD；
（3）2012年1月5日第二次转让登记材料，证明新车主闫某，车牌号为鲁RAPXXX；
（4）2012年3月5日第三次转让登记材料，证明新车主刘某，车牌号为鲁RAXXXX；
（5）2012年12月26日转让登记材料，证明车主孔某，代理人张某，车牌号为鲁RFXXXP；
（6）车辆査验照片一张。
第三人孔某提交了以下证据，用以证明其办理车辆转移登记，材料齐全：
（1）2012年4月10日《车辆转让协议》；
（2）2012年3月5日《车辆转让协议》；
（3）孔某1身份证复印件；
（4）二手车销售统一发票复印件；
（5）孔某1收条；
（6）机动车交通事故责任强制保险批单（抄件）复印件。
第三人鄄城三江二手车交易有限公司没有提交证据。
经原告刘某申请，菏泽市牡丹区人民法院委托日照浩德司法鉴定所对2012年3月5日的《车辆转让协议》中售车方刘某的签字及手印是否为其本人所为进行了鉴定。2013年5月17日日照浩德司法鉴定所出具了司法鉴定意见书（日浩2013文痕鉴字第236号），其鉴定结论是，“协议”中售车方刘某的签名及手印非刘某本人所为。
经原告刘某申请，菏泽市牡丹区人民法院依法向菏泽市公安局交通警察支队定陶大队进行了调查，菏泽市公安局交通警察支队定陶大队出具证明一份，证明涉案汽车于2012年10月11日因发生交通事故被菏泽市公安局交通警察支队定陶大队扣留，于2013年1月11日被提走。
上述证据均经各方当事人进行了质证。
菏泽市牡丹区人民法院对证据作如下认定：日照浩德司法鉴定所出具的司法鉴定意见书和菏泽市公安局交通警察支队定陶大队出具的证明，形式来源合法，与本案具有关联性，对上述证据的效力予以认定。被告提供的（1）～（4）号证据客观真实，形式来源合法，与本案具有关联性，对其效力予以认定。被告提供的（5）号证据是依据第三人鄄城三江二手车交易有限公司的二手车销售统一发票转移登记在第三人孔某名下的，而2012年3月5日《车辆转让协议》中的刘某签名被日照浩德司法鉴定所出具的司法鉴定意见书所否定，因此，对该证据的效力不予认定。被告提供的（6）号证据是涉案汽车转移登记时查验照片，该照片的拍摄日期是2013年1月10日，而该汽车因为发生交通事故被菏泽市公安局交通警察支队定陶大队扣留，2013年1月11日被提走。该证据与菏泽市公安局交通警察支队定陶大队出具的证明不符，对该证据的效力不予认定。原告提供的证据是鲁RAXXXX行驶证复印件，该证据与被告提供的有关证据能够相互印证，形式来源合法，对该证据的效力予以认定。第三人孔某向本院提交的（1）～（2）号证据是2012年4月10日《车辆转让协议》和2012年3月5日《车辆转让协议》，因为2012年3月5日《车辆转让协议》中的刘某签名被日照浩德司法鉴定所出具的司法鉴定意见书所否定，因此，对上述两份证据在本案中的效力不予认定。（3）号证据是孔某1身份证复印件，因未提交原件予以核对，对该证据的效力无法确认。（4）号证据是二手车销售统一发票复印件，该证据是以2012年4月10日《车辆转让协议》和2012年3月5日《车辆转让协议》为前提的，因此对该证据的效力不予认定。（5）号证据是孔某1收条，该证据与本案无关联性。（6）号证据是机动车交通事故责任强制保险批单（抄件）复印件，与涉案汽车转移登记行为的合法性不具有关联性，对该证据的效力不予认定。
菏泽市牡丹区人民法院经审理查明：2012年3月2日，原告刘某购买小型轿车一辆，车牌号登记为鲁RAXXXX。该车于2012年10月10日由崔某驾驶，在菏泽市定陶县东绕城线至东丰路路口处与皖LXXXXX货车发生交通事故，双方车辆不同程度损坏，车号为鲁RAXXXX的涉案汽车被扣留至菏泽市公安局交通警察支队定陶大队第九队停车场。2012年10月25日交警队作出道路交通事故认定书，2013年1月11日，肇事司机崔某将涉案汽车领回。
另查明，2012年12月25日，被告菏泽市公安局交通警察支队依据第三人孔某提交的二手车销售统一发票将涉案汽车转移登记在第三人孔某名下。
3.一审判案理由
菏泽市牡丹区人民法院经审理认为，公安部《机动车登记规定》第十八条第二款规定：“机动车所有人申请转移登记前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”第十九条规定：“申请转移登记的，现机动车所有人应当填写申请表，交验机动车，并提交以下证明、凭证：（一）现机动车所有人的身份证明；……”公安部《机动车登记工作规范》第二十二条第（二）项规定：“登记审核岗审查《机动车注册、转移、注销登记/转入申请表》、现机动车所有人身份证明……对涉及机动车的交通安全违法行为和交通事故处理情况进行核查……”本案中，涉案汽车于2012年10月10日发生交通事故，被扣留在菏泽市公安局交通警察支队定陶大队第九队停车场，2013年1月11日，崔某将涉案汽车领回。而被告菏泽市公安局交通警察支队于2012年12月25日在该车扣留期间办理转移登记到第三人孔某名下，机动车所有人刘某未到交警部门办理该汽车转移登记手续，亦未提交本人的有效身份证明（身份证原件）。被告为鲁RAXXXX涉案汽车办理转移登记的具体行政行为违反了公安部《机动车登记规定》和《机动车登记工作规范》的有关规定，应当确认该具体行政行为违法。
原告刘某要求判令被告菏泽市公安局交通警察支队赔偿损失14万元，与本案不属于同一法律关系，对其赔偿损失的请求，本院不予支持。
4.一审定案结论
菏泽市牡丹区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（三）项之规定，经审判委员会研究，作出如下判决：
（1）确认被告菏泽市公安局交通警察支队为鲁RAXXXX汽车办理转移登记到第三人孔某名下的具体行政行为违法。
（2）驳回原告刘某要求判令被告菏泽市公安局交通警察支队赔偿损失的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告菏泽市公安局交通警察支队负担。
（三）二审诉辩主张
上诉人菏泽市公安局交通警察支队上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。没有法律规定交警部门办理车辆登记时需进行实质性审查，至于发票的重开也是交警部门对其交易是否合法的再次审查。原判认为车辆在被查扣中不得过户，但查封车辆的单位没有进行网络登记，车辆变更申请人没有进行诚信告知，在此情况下，上诉人为第三人办理车辆变更登记没有违法之处。请求二审撤销原判，依法驳回原告的诉讼请求。
（四）二审事实和证据
各方当事人在二审中所举证据和一审时相同。
菏泽市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的证据和事实。
（五）二审判案理由
菏泽市中级人民法院经审理认为，上诉人菏泽市公安局交通警察支队作出本案被诉的车辆转移登记行为时，所涉及转移登记车辆的交通事故仍在处理中，且车辆也在菏泽市公安局交通警察支队定陶大队扣留期间，上诉人办理该车辆的转移登记，其行为违背了公安部《机动车登记规定》第十八条第二款“机动车所有人申请转移登记前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”的规定，同时，上诉人在办理转移车辆转移登记时，如果按照《机动车登记工作规范》第二十二条的规定对车辆进行查验，也能发现车辆尚在查扣期间。且一审对2012年3月5日的《车辆转让协议》进行了司法鉴定，证实《协议》中售车方刘某的签名及手印非刘某本人所为。因此，上诉人办理该车辆的转移登记行为，认定事实不清，适用法律错误，程序违法。原判确认上诉人菏泽市公安局交通警察支队为鲁RNXXX汽车办理转移登记到第三人孔某名下的具体行政行为违法，并无不当。被上诉人刘某起诉要求判令上诉人菏泽市公安局交通警察支队赔偿损失14万元的诉讼请求，没有提供证据证明，原判予以驳回，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定。综上所述，原判正确，依法应予维持，上诉人菏泽市公安局交通警察支队的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（六）二审定案结论
菏泽市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人菏泽市公安局交通警察支队负担。
（七）解说
本案被诉的具体行政行为是车辆转移登记行为，车辆登记机关办理车辆转移登记，是进行实质审查还是形式审查，如何审查才是尽到了车辆登记机关的审查职责，是本案争议的焦点问题，也是判断车辆登记行为是否合法的关键。
1.形式审查、实质审查与折中审查
实践中，行政登记的审查一般分为三种：一是形式审查，就是仅对申请是否符合法律要求、申请材料是否齐全进行审查，而不对材料的真实性进行更进一步的核实。二是实质审查，即不仅对申请从形式上审查其是否合法、申请材料是否完备，还要对申请事项及申请材料的真实性予以调查核实。三是折中审查，即兼顾形式审查和实质审查，但根据相关规定和具体情况有重点、有侧重地进行审查。目前，包括车辆登记在内的物权登记大多采取的是以形式审查为主、实质审查为辅的折中审查方式。
但无论是何种方式的审查都不能完全排除对有关事实的合法性和真实性的审查。合法性和真实性是登记机关审查的共同内容，实质审查要审查合法性和真实性，形式审查所审查的同样是有关事实的合法性和真实性，而其差异只是审查的对象不同，形式审查只是审查当事人提交的书面文件，而实质审查则还应根据需要对提交文件之外的其他事实进行了解或调查，以确认有关事实的合法性和真实性。即使确定登记机关只有形式审查的义务或职责，也并不当然就排除了对相关事实合法性和真实性的审查。
值得注意的是，某些行政机关在土地、房产、车辆等物权登记中单纯强调其审查尽到了形式审查责任，往往成为其推卸责任的借口，更有甚者，某些行政执法人员以只尽形式审查责任为由轻率作为、乱作为，这也是产生纠纷和诉讼的重要原因，对于这种行政执法理念必须进行纠正。
2.本案车辆登记机关没有尽到法定的审查义务和注意义务，没有正确履行车辆登记审查职责
关于车辆转移登记，公安部《机动车登记规定》第十八条、第十九条、第二十条作了相应的规定，规定申请办理车辆转移登记应提交的材料，并明确规定，机动车所有人申请转移登记前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕，机动车被人民法院、人民检察院、行政执法部门依法查封、扣押的，不予办理车辆转移登记。公安部《机动车登记工作规范》第二十二条规定，办理车辆转移登记，要查验机动车，对涉及机动车的交通安全违法行为和交通事故处理情况进行核查。
根据以上规定，车辆登记机关既要对申请人提供的材料是否齐全完备进行审查，同时也要对申请材料的真实性和机动车相关情况进行查验、核实，也就是说，办理车辆转移登记既要有形式审查，也要有实质审查。显然，车辆转移登记申请人在申请时没有将涉及该车交通事故处理完毕，同时也隐瞒了这一事实，并提供了虚假的车辆转让协议等材料，而车辆登记机关也没有对以上内容进行严格审查、核实，仅以申请人提交了公安部《机动车登记规定》第十九条规定的材料，进行了车辆登记机关所谓的形式审查为由，在车辆就在其下属大队扣押期间，就为申请人办理了车辆转移登记，显然没有尽到法定的审查义务和应尽的注意义务。
车辆登记机关对审查方式和内容的不正确理解是导致本案纠纷产生的一个重要原因。其认为其审查就是形式审查，不需要进行实质审查，是没有法律依据的，是对公安部《机动车登记规定》《机动车登记工作规范》的错误理解。上诉人所称“没有法律规定交警部门办理车辆登记时需进行实质性审查……查封车辆的单位没有进行网络登记，车辆变更申请人没有进行诚信告知……上诉人为第三人办理车辆变更登记没有违法之处”的主张不能成立，其所述情况不能免除其应尽的审查和注意义务，在车辆处于扣押期间，车辆转让协议并非当事人真实意思的情况下，其疏于审查的登记行为当然要予以撤销。
3.车辆转移登记相关规定应作适当修改，进一步完善车辆转移登记程序
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七条第二款规定，申请机动车转移登记，当事人应当向登记该机动车的公安机关交通管理部门交验机动车，并提交证明、凭证。这里的“当事人”应当包括车辆原所有权人和现所有权人。而公安部《机动车登记规定》《机动车登记工作规范》则没有车辆原所有权人到场办理转移登记、表明其真实意思的规定，这就往往造成在没有或并非原机动车所有权人的意思表示和行为认可的情况下，就办理了机动车的转移登记。本案中的申请人提交虚假材料，隐瞒真实情况，就办理了车辆转移登记，就是这种情况。这既有车辆登记机关疏于审查的过错，也有车辆转移登记有关规定不合理、不完备的原因。因此，建议对《机动车登记规定》《机动车登记工作规范》作适当修改，在办理车辆转移登记时不仅要求申请人提供完备的申请材料，登记机关严格审查，同时还应要求作为当事人的车辆原所有权人和现所有权人必须一起到登记现场去办理转移登记，进行签字或盖章，不能亲自到场的，必须委托他人代理。这与《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七条第二款的规定是相一致的。
另外，关于本案中行政赔偿请求的审理问题，一审判决以“原告刘某要求判令被告菏泽市公安局交通警察支队赔偿损失14万元，与本案不属于同一法律关系”为由驳回其赔偿请求的理由不当，且一审判决驳回原告赔偿损失的诉讼请求，却没有适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条等关于行政赔偿方面的法律规定，适用法律不当。但由于原告刘某没有提供证据证明其行政赔偿请求是否有事实根据和法律依据，一审驳回其赔偿诉讼请求的判决结果是正确的，且各方当事人均没有提出异议，所以，二审判决在纠正和补充了理由和依据后，仍然维持了一审判决。
（山东省菏泽市中级人民法院 李胜力）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第211 - 218 页
