(一)首部
1.判决书字号:河南省温县人民法院(2012)温行初字第2号判决书。
3.诉讼双方
原告:李某,男,汉族。
被告:温县公安局。
法定代表人:史某,该局局长。
委托代理人:职某,该局干警。
委托代理人:赵某,该局干警。
5.审判机关和审判组织
审判机关:河南省温县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张玖霞;审判员:李长社;人民陪审员:王营。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
温县公安局口头告知原告李某“在经济纠纷没有解决之前不要向外发砖”的行政指导行为,以及温县公安局于2011年12月8日作出的温公不赔字[2011]01号《温县公安局关于对李某不予国家赔偿决定书》。
2.原告诉称
温县玉财新型墙体建材厂是普通合伙企业,注册日期是2010年4月1日,法定代表人李某,合伙人张某,李某和张某各占50%股份。2010年8月10日法定代表人变更为张某,但对外事务执行人至今仍然是李某。2011年7月5日、7月6日、7月7日、7月10日被告干警四次开警车到原告企业口头通知李某和张某之间有经济纠纷,在法院解决纠纷前温县玉财新型墙体建材厂任何人不得向外发砖,被告的行为造成原告停产。2011年10月11日,原告向温县公安局递交国家赔偿申请书,要求温县公安局赔偿因该局工作人员责令原告企业不能对外发砖给原告造成的经济损失55.9万元。被告于2011年12月8日作出温公不赔字[2011]01号《温县公安局关于对李某不予国家赔偿决定书》。原告无奈提起行政诉讼,请求法院依法判决:(1)被告工作人员到原告企业口头通知不让对外发砖,责令停产,属行政侵权。(2)由于被告责令原告停产给原告造成经济损失225天×每天0.72万元共159.5万元,至被告让原告依法开工之日止的损失由被告赔偿。(3)本案诉讼费用由被告负担。
3.被告辩称
我局对李某作出的不予国家赔偿决定事实清楚,证据确凿。温县玉财新型墙体建材厂是普通合伙企业,张某、李某为企业合伙人。2010年8月10日,该企业法定代表人由李某变更为张某。2011年5月31日,该厂因夏收放假开始停产。2011年6月12日,李某打电话给张某商量拍卖玉财建材厂,张某同意后,2011年6月13日至6月19日,温县电视台播出了以“玉财建材厂欲转让”为内容的广告。玉财建材厂从2011年5月31日夏收放假开始至今,就一直停产没有开工生产砖。我局干警2011年7月5日、7月6日、7月7日、7月10日分别到该厂处警,均是由于该厂法定代表人张某不同意付砖给张某1引发的争执纠纷。处警干警为避免纠纷升级成案件,只好告知该厂先不要发砖,告知张某1到法院诉讼。这是欲尽力调解纠纷而妥善处置警情的举动,与该厂“是否停产”无任何关系。而且这四次到该厂处警的时间均为该厂停产期间的时间。因此,李某申请国家赔偿的事由“因民警言行干扰了玉财建材厂的正常生产秩序,致使该厂停产80天”不能成立。因此,请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)事实与证据
温县人民法院经公开审理查明:温县玉财新型墙体建材厂属普通合伙企业,张某、李某为企业合伙人,2010年8月10日,该企业负责人由李某变更为张某。2011年5月31日,温县玉财新型墙体建材厂因夏收放假开始停产。2011年6月12日,李某和张某商量拍卖温县玉财新型墙体建材厂。张某同意后,2011年6月13日至6月19日温县电视台以多频游动字幕形式播出欲转让拍卖温县玉财新型墙体建材厂的广告。2011年7月5日8时50分,温县玉财新型墙体建材厂门岗许某因索要工资与李某发生冲突而打110报警。温县武德镇派出所接110指令后前去处警,后许某、李某表示自行协商解决。2011年7月6日,温县武德镇乡苏王村张某1到温县玉财新型墙体建材厂拉砖,张某因在厂财务账上未见到张某1的砖款而阻止张某1拉砖发生争执,张某打110报警,温县武德镇派出所接110指令后前去处警,经调解,张某同意付砖。2011年7月7日下午张某1又到该厂拉砖,张某反悔阻止张某1拉砖,为此又发生争执,张某又打110报警。温县武德镇派出所接110指令前后去处警,经调解,张某同意在厂财务账上有张某1的砖款后付砖。2011年7月10日早上,张某1再次到温县玉财新型墙体建材厂拉砖,张某再次阻拦,双方情绪激烈,拉砖人郭某打110报警,温县武德镇派出所再一次处警,到现场后,为避免双方矛盾升级引起打架伤人的后果,经调解无效后,告知玉财建材厂在经济纠纷没有解决前,不准往外发砖,告知张某1到法院起诉。后张某1到温县人民法院提起民事诉讼。2011年10月11日,李某向温县公安局申请国家赔偿,理由是:温县公安局武德镇派出所民警分别于2011年7月5日、7月6日、7月7日、7月10日开警车到温县玉财新型墙体建材厂,多次通知“李某和张某之间有经济纠纷,在法院解决纠纷前,温县玉财新型墙体建材厂的砖任何人不得向外拉”,温县公安局武德镇派出所民警的言行严重干扰了温县玉财新型墙体建材厂的正常生产秩序,致使温县玉财新型墙体建材厂停产80天,造成损失109.9万元,要求温县公安局作出行政赔偿决定,赔偿李某经济损失55.9万元。温县公安局于2011年12月8日作出温公不赔字[2011]01号《温县公安局关于对李某不予国家赔偿决定书》。2012年3月8日,原告李某向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)李某、张某的合伙协议书;
(2)温县公安局国家赔偿申请收讫凭证;
(3)温县公安局国家赔偿案件审批表;
(4)呈请不予国家赔偿报告书;
(5)字号为温公不赔字[2011]01号的《温县公安局关于对李某不予国家赔偿决定书》;
(6)送达回执;
(7)温县公安局指挥中心2011年7月5日8时50分接处警登记表;
(8)温县武德镇派出所2011年7月5日8时50分接处警登记表;
(9)温县武德镇派出所处警干警李某1的证明;
(10)温县武德镇派出所处警干警赵某1的证明;
(11)2011年12月7日温县公安局干警询问许某的笔录;
(12)温县工商局出具的温县玉财新型墙体建材厂变更信息;
(13)温县人民法院(2011)温民商初字第289号民事判决书;
(14)温县广播电视局广告部2011年6月20日的证明;
(15)温县玉财新型墙体建材厂6月1日至15日杂工工资表;
(16)温县玉财新型墙体建材厂6月19日至7月5日杂工工资表;
(17)温县公安局指挥中心主任李某2的日记;
(18)2011年12月6日张某的证明和2011年12月6日温县公安局干警询问张某的笔录;
(19)温县公安局指挥中心2011年7月6日接处警登记表;
(20)温县公安局指挥中心2011年7月7日接处警登记表;
(21)温县公安局指挥中心2011年7月10日接处警登记表;
(22)温县武德镇派出所2011年7月6日接处警登记表;
(23)温县武德镇派出所2011年7月7日接处警登记表;
(24)温县武德镇派出所2011年7月10日接处警登记表;
(25)2011年7月6日、7月7日、7月10日武德镇派出所民警三次到温县玉财新型墙体建材厂处警的情况说明。
(四)判案理由
温县人民法院根据上述事实和证据认为,温县公安局武德镇派出所2011年7月5日到温县玉财新型墙体建材厂处警是因该厂门岗许某与李某之间因工资而发生纠纷。温县公安局武德镇派出所干警到现场后,双方要求自行协商解决,派出所干警并未作任何处置。2011年7月6日、7月7日、7月10日温县公安局武德镇派出所三次到温县玉财新型墙体建材厂处警,都是因为张某和李某之间有经济纠纷,张某阻拦李某向张某1发砖,处警干警为避免矛盾扩大升级每次都是尽力调解,在最终调解无效的情况下为防止引发严重后果告知张某和李某在经济纠纷解决之前先不要往外发砖,告知张某1去法院起诉,并未责令该厂停产。温县公安局武德镇派出所干警的这种“告知”也只是针对原告李某、张某、张某1三人之间的拉砖纠纷作出的处置行为,这种处置行为是一种行政指导行为,符合《中华人民共和国人民警察法》、公安部《110接处警工作规则》和《公安机关办理行政案件程序规定》的有关法律法规规定。因此,原告请求确认被告干警的处警行为属行政侵权的请求应予驳回。原告的赔偿请求没有事实和法律依据,其行政赔偿请求亦不予支持。
(五)定案结论
温县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,经审判委员会研究决定,判决如下:
驳回原告李某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告负担。
(六)解说
本案主要涉及以下两个问题:
第一,行政指导。
行政指导就是行政机关在其所管辖的事务范围内,根据国家的政策规定或者法律原则,针对特定的公民、法人或其他组织,用非强制性的方法或手段,取得该行政相对方的同意或协助,有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。其必须依据以下三个原则:(1)正当性原则。正当性原则是指行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政指导的可接受性。这种可接受性表现为行政相对人对行政机关作出的行政指导主观上认为如果其接受行政指导,将会产生有利于其的法律结果。(2)自愿性原则。自愿性原则是指行政指导行为应为行政相对人认同和自愿接受,因为,行政指导行为不是一种行政主体以行政职权实施的,期以产生法律效果的行政行为,对行政相对人不具有法律上的约束力。(3)必要性原则。必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观认识。行政指导可以有说服、建议、协商、奖励、帮助等方式。
本案中公安机关三次到温县玉财新型墙体建材厂处警,都是因为张某和李某之间有经济纠纷,张某阻拦李某向张某1发砖,处警干警为避免矛盾扩大升级每次都是尽力调解,在最终调解无效的情况下为防止引发严重后果告知张某和李某在经济纠纷解决之前先不要往外发砖,告知张某1去法院起诉,并未责令该厂停产。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十三条和第一百五十五条之规定,公安机关的调解告之行为都是符合法律规定的,公安机关的这种“告知”也只是针对原告李某因其与张某、张某1等人之间存在拉砖纠纷作出的处置行为,这种处置行为是一种行政指导行为。
第二,行政侵权及行政侵权赔偿。
行政侵权是指我国行政机关和法律、法规授权的组织在行使国家行政职权过程中,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的违法行政行为和事实行为。具体来说是指国家行政机关及其工作人员等在行使行政职权的过程中不法侵害了行政管理相对人的合法权益,从而依法应当承担行政法律责任的一种行为。行政侵权的构成条件有两个:(1)行政侵权行为是国家行政机关和法律、法规授权的组织行使国家行政职权的行为。例如行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的行为。(2)行政侵权行为侵害了法律保护的公民、法人和其他组织的合法权益。公民、法人和其他组织的合法权益,包括人身权、财产权以及其他受《行政诉讼法》《行政复议法》和其他行政法律保护的权益。
行政侵权赔偿是指行政机关或者行政机关的工作人员在行使职权的过程中,违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,并造成损害的,由国家对受害人承担赔偿责任的制度。构成行政侵权赔偿责任具备以下四个条件:(1)必须是违法的具体行政行为。只有违法的具体行政行为造成的损害,才能申请行政赔偿。(2)必须有造成损害的事实。若没有造成损害的事实,赔偿则无从谈起。(3)损害与违法职权行为存在直接的因果关系,即损害与违法职权行为间存在着逻辑上的直接关系。(4)行政机关或者行政机关工作人员在作出具体行政行为时确有过错(包括故意和过失)。
在本案中,温县公安局武德镇派出所的处置行为并不违法,未侵害温县玉财新型墙体建材厂及李某的合法权益,不属于行政侵权。温县玉财新型墙体建材厂的损失与温县公安局武德镇派出所的处置行为之间没有直接的因果关系,因而温县公安局不承担赔偿责任。
(河南省温县人民法院 王韶卿)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第218 - 222 页