（一）首部

1.判决书字号：上海市崇明县法院（1991）行字第14号。

2.案由：不服土地行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告：毛某，男，38岁，崇明县。
诉讼代理人：陆振飞，崇明县第一律师事务所律师。
诉讼代理人：顾金其，崇明县第一律师事务所律师。
被告：港东乡人民政府。
法定代表人：顾某，该乡乡长。
诉讼代理人：陆某，崇明县港东乡土地管理分所副所长。
诉讼代理人：顾某，崇明县港东乡司法助理。

4.审级：一审

5.审判机关和审判组织：
一审法院：上海市崇明县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘耀国；审判员：叶品芬、陈亦忠。

6.审结时间：1991年9月17日

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1991年7月3日，崇明县港东乡人民政府以崇东府（91）第33号土地违法案件行政处罚决定书认定：毛某未经批准，非法占用集体土地建造住宅。依照《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第四十五条的规定，决定：毛某在限期内拆除棚舍，退还非法占用排衙村所有的集体土地；毛某种植在集体耕地上的树木，应归集体所有。毛某不服，于1991年7月18日向崇明县人民法院提起诉讼。

2.原告诉称：崇明县港东乡人民政府崇东府（91）第33号行政处罚决定事实不清，适用法律不当，处罚错误，侵犯了原告的合法权益，请求法院予以撤销。其主要理由如下：（1）原告为了发展副业生产，于1987年5月20日经被告批准，在自留地上建造养鸡棚25平方米。有被告的批准文件为证，不存在未经批准非法占用集体土地建房问题。（2）原告根据被告的批准文件，在自己的自留地上建造棚舍，根本没有侵占排衙村9队所属的土地。（3）原告在1975年为落实建房用地，经有关部门同意，与9队调换了土地，包括2.4米宽的道路土地在内。1976年原告在该地上建房居住至今。原来没有路，房子建好后为自己进出方便开出了一条小路，后来又为后面人家建房方便，把自己的羊棚搬迁，形成了2.4米宽的路。被告认定原告宅前自留地以东2.4米道路土地属排衙村9队所有，与事实不符。（4）被告认定原告屋西边自留地南北原长10.3米，现延长到12.3米，屋后以墙面起为1.5米，现在延伸至4米，侵占9队所属土地也与事实不符。南北延伸2米土地系原告父亲毛某1使用，并非原告所占；原告屋后3.7米（并非4米）的土地使用权是在1976年建房时确定。在此期间没有人对该土地使用权提出过异议。被告认定原告侵占9队土地没有事实依据。（5）原告在新建住房的第2年，在屋后宅基地上种植了树木，至今已有5年，其所有权应属原告所有。被告处罚没收原告种植的树木同样没有事实依据。

3.被告辩称：其对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，定性准确，适用法律、法规正确，程序合法，处罚恰当，请求法院对处罚决定予以维持。主要理由如下：（1）被告于1987年5月20日批准原告在自留地上建造棚舍25平方米，是为养鸡所用。养鸡停业后应当拆除。现原告将养鸡棚改为养牛舍，还擅自扩建10多平方米，部分棚舍占地侵占了9队的道路土地。（2）原告停止养鸡专业后，未按规定拆除棚舍，将养鸡棚舍改为养牛之用并进一步扩大棚舍使用面积，未办理合法批准手续，是一种未经批准非法占用集体土地建造住宅的行为。

（三）事实和证据
原告系排衙村10队农民，于1975年申请建房，通过队与队之间调地，将建房用地落实在原属9队的集体土地上，1976年建房。1979年生产队调整自留地时，据原始记载，毛某家有自留地东西长14.5米，屋西边的自留地南北长10.3米。1982年3月，原告划到一份独生子女田。1987年4月16日，原告申请建造占地35平方米养鸡副业用房，1987年5月20日被告批准原告占用自留地25平方米建造养鸡棚舍。1989年底，原告将养鸡棚舍改为养牛之用。1991年7月3日，港东乡人民政府经调查取证，认定毛某未经批准，占用集体土地建造住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，属非法占地。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，决定：限毛某自接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除棚舍，退还非法占用排衙村所有的集体土地，种植在集体耕地上的树木应归集体所有。毛某不服，于1991年7月18日向崇明县人民法院提起诉讼。
上述事实，被告提供了排衙村9队1979年调整自留地丈量原始记录，1987年毛某建造棚舍用地申请表和港东乡人民政府批准毛某建造棚舍用地批复等书证。原告提供了建房用地，增加自留地，建造棚舍等证言。

（四）判案理由
被告处罚原告限期拆除其棚舍的面积和四至不明，处罚决定书的事实部分也未叙明原告非法建造棚舍的事实。对排衙村9队与原告之间的土地使用权纠纷，被告未根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定先作出确权决定，而对原告直接进行处罚，属认定性质、适用法律、执行程序不当。另外被告处罚原告种植在集体耕地上的树木，收归集体所有，未明确树木品种、数量及位置，处罚决定书的事实部分无原告在集体耕地上种植树木的叙述，同时也缺乏适用处罚的法律依据。被告的行政处罚，在认定事实、适用法律、执法程序上均属不当。

（五）定案结论
1.撤销港东乡人民政府崇东府（91）第33号土地违法案件行政处罚决定；
2.案件诉讼费100元，由被告港东乡人民政府承担。

（六）解说
本案的被告对原告施行三项处罚都不符合法律规定，都是无效处罚。
1.排衙村9队与原告之间的土地权属问题成为被告行政处罚的对象无法律依据。按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，被告只能居间作出确认裁决。土地权属争议双方当事人对被告的确认裁决不服，可以向所在地人民法院提起行政诉讼。被告的处罚在处理纠纷的性质、对象、适用法律和执法程序上都违反了法律规定，法院应当判决予以撤销。
2.被告处罚原告限期拆除棚舍，其处罚决定书在事实部分只写了原告与排衙村9队的土地纠纷内容，而未详细叙明原告违法建造棚舍的时间、地点、位置、面积，说明被告处罚事实不清。对事实不清的处罚不能认定为合法，即使处罚决定生效后也难以执行。
3.被告对原告种植在集体耕地上的树木处罚没收归集体所有，既没有处罚认定的事实，又没有处罚的理由和法律依据，是一个没有根据的处罚。就其没收原告种植在集体耕地上的树木的处罚主文而言，含义也不确切。因为原告使用的所有土地都是集体的土地，其合法种植的树木应当受到法律保护，只有对其非法种植的部分才可以处理。即便对其非法种植的树木要予以没收，也应当在处罚的事实部分叙明没收树木的客观事实和该树木的品种、数量、位置及没收的法律依据，按照法定的程序作出处罚决定。
被告的这份处罚决定书在形式和内容上都不合法。对不合法的行政处罚，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项的规定，应当予以撤销。
（刘耀国　吴德星）