(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:安徽省蚌埠市中市区人民法院(1991)中行字第5号;
二审判决书:安徽省蚌埠市中级人民法院(1991)行二字第6号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):安徽省蚌埠五金交电采购供应站交电批发部(以下简称交电批发部)。
法定代表人:田某,交电批发部经理。
诉讼代理人:(一、二审)周华志,安徽省蚌埠市律师事务所律师。
诉讼代理人:(一、二审)唐某,安徽省蚌埠五金交电采购供应站办事员。
二审:与一审相同。
被告(上诉人):安徽省蚌埠市标准计量局。
法定代表人:翁某,蚌埠市标准计量局局长。
诉讼代理人:(一审)李诚,安徽省蚌埠市经济律师事务所律师。
诉讼代理人:杨某,安徽省蚌埠市标准计量局副科长。
诉讼代理人:(二审)许某,安徽省蚌埠市标准计量局副局长。
诉讼代理人:(二审)刘建华,安徽省第三经济律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:安徽省蚌埠市中市区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:詹正春;代理审判员:郑廷先、宋崇周。
二审法院:安徽省蚌埠市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:娄小平;审判员:朱家鼎、刘兰。
6.审结时间
一审审结时间:1991年11月15日
二审审结时间:1991年12月31日
(二)一审诉辩主张
1.被诉的具体行政行为:1991年5月21日,安徽省蚌埠市标准计量局认定交电批发部经销江苏省丹徒县电线厂生产的铝蕊聚氯乙烯绝缘聚氯乙烯护套平型电线,经测量属伪劣商品,依据《中华人民共和国标准化法》第十九条、第二十条,《工业产品质量责任条例》第十四条、第二十四条,国务院颁发的32号文和《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》第三条(二)项、第七条之规定,决定对交电批发部给予下列行政处罚:(1)通报批评;(2)处以商品货值总额的12%罚款(90卷×84元×12%=907.2元);(3)处以责任者2500元罚款;(4)已查封的等待处理。
2.原告诉称:1991年5月21日蚌埠市标准计量局以原告经销的铝蕊聚氯乙烯绝缘聚氯乙烯护套平型电线属伪劣商品为由,根据《中华人民共和国标准化法》、《工业产品质量责任条例》、国务院颁发的(85)国函字32号文即《国务院对<产品质量监督试行办法>的批复》和安徽省人民政府第20号令即《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》第三条(二)项、第七条的规定,对原告作出四项处罚。该处罚不符合法律的规定,定性也不准,侵犯原告的合法权益,请求法院予以撤销,恢复原告的名誉。主要理由是:(1)蚌埠市标准计量局对原告处罚,适用了四个根据,前三个即《中华人民共和国标准化法》、《工业产品质量责任条例》、《国务院对<产品质量监督试行办法>的批复》属法律法规范畴,但均没有适用具体条款;后一个即《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》虽不属于法律、法规范畴,但定性和处理却主要依据的是该暂行规定的第三条、第七条。但是,1991年全国50个城市统一抽查部分市场商品质量活动的主管部门国家技术监督局在技监局监发(1991)132号文件的附件3中规定:“处罚依据是:《标准化法》、《标准化法实施条例》、……和地方有关法规。要依法进行。”这里仅讲到法律、法规,没有把地方性法规以下的规范性文件也作为处罚依据。因此,蚌埠市标准计量局依据安徽省人民政府发布的《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》对原告处罚是违法的。(2)蚌埠市计量局通过检查原告经销的护套平型电线,以有两项“重缺陷”为由,认定危及安全和人身健康,得出属伪劣商品的结论。这种推论不符合国家标准总局的有关规定。国家标准总局1981年12月22日发布的“GB 2828—81”国家标准中,将产品的缺陷分为三种,即:致命缺陷,重缺陷,轻缺陷。其中致命缺陷的含义为“对使用、维修或保管产品的人有危险或不安全”;重缺陷的含义为“不构成致命缺陷,但能够造成故障或严重降低产品的实用性能”。原告经销的护套平型电线虽有两项严重缺陷,但不属致命缺陷范围,因此,它不会危及安全和人身健康。
3.被告辩称:本局对原告作出的行政处罚决定,事实清楚,定性准确,适用法律法规正确,处罚恰当,请求法院给予维持。主要理由如下:(1)《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》系安徽省人民政府发布的,属于地方人民政府规章。尽管国家技术监督局在技监局(1991)132号文件中没有把地方人民政府规章也列为处罚依据,但该文件并没有排斥地方人民政府规章的效力。行政机关在本省执法中,只要地方人民政府规章与法律、行政法规不相抵触,就可以作为执法的依据,这是不容置疑的。原告排斥该暂行规定的效力,在法理上是站不住脚的,在实践上也是不足取的。因此,被告对原告的处罚在适用法律上是正确的。(2)原告提出,根据国家标准总局发布的“GB 2828—81”国家标准中有关产品缺陷的分类和重缺陷含义的规定,被告所做出的定性不准。被告认为,该国家标准,文件中已指明仅适用于生产领域内的“连续批的检查”,而这次全国50个城市统一抽查是对流通领域内市场商品质量的抽样检查,不能套用“GB 2828—81”国家标准。按照国家技术监督局技监局监发(1991)132号文件规定:电线电缆护套厚度和护套最薄点厚度达不到检测值,均为重缺陷;有两项重缺陷即为不合格产品;不合格的电线电缆会危及安全和人身健康。因此,认定原告经销的护套平型电线属伪劣商品,定性准确,原告应该受到处罚。
(三)一审事实和证据
案经审理查明,1991年3月,国家技术监督局以技监局监发[1991]132号文件发出通知,决定在北京、上海、天津、蚌埠等50个城市对电线电缆等6种市场商品的质量进行统一抽查。4月20日,蚌埠市标准计量局抽查了交电批发部经销的铝蕊聚氯乙烯绝缘聚氯乙烯护套平型电线(90卷)检验结果:护套厚度为0.8mm、0.8mm,护套最薄点厚度为0.74mm、0.66mm,这两项检测值均低于标准值,有重缺陷,为不合格。结论为该商品属伪劣商品。5月21日,蚌埠市标准计量局对交电批发部作出(蚌标量)质监罚字(91)第32号《行政处罚决定通知书》,认定交电批发部经销的江苏省丹徒县电线厂生产的铝蕊聚氯乙烯绝缘聚氯乙烯护套平型电线,属伪劣商品,违反了《标准化法》、《工业产品质量责任条例》、国务院颁发的32号文和省政府第20号令第三条(二)项、第七条的规定,决定对其处罚:(1)通报批评;(2)处以商品货值总额的12%罚款(90卷×84元×12%=907.2元;(3)处以责任者2500元的罚款;(4)已查封的等待处理。随后,蚌埠市标准计量局在《后处理情况统计表》中,将查封的护套平型电线填写为“销毁处理”。交电批发部对蚌埠市标准计量局的上述处理不服,于6月4日向蚌埠市中市区人民法院提起诉讼。
经查,以上事实,有安徽省产品质量监督检验所的《检验报告》、蚌埠市标准计量局《行政处罚决定通知书》及《后处理情况统计表》、并有原告承认其经销之护套平型电线有两项重缺陷等为证。
(四)一审判案理由
被告蚌埠市标准计量局认定原告交电批发部经销的护套平型电线属伪劣商品,事实清楚,证据确凿,应当依法给予处罚。但是,被告在处罚决定中,适用法律、法规有明显错误。其一,原告经销的护套平型电线不合格,有二项重缺陷,但是不属于危及安全和人身健康之类,被告适用安徽省人民政府第20号令《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》的第三条(二)项之规定,认定该电线危及安全和人身健康,实属不当;其二,对原告经销不合格的护套平型电线行为,进行处罚,应该适用《中华人民共和国标准化法实施条例》的第三十三条二款,而不应适用《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》。另外,蚌埠市标准计量局对查封的护套平型电线的处理上,在处罚决定通知书中作出“等待处理”,在《后处理情况统计表》中又作出“销毁处理”,两者不一致,亦属不当。
(五)一审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二目之规定,判决:
1.撤销蚌埠市标准计量局(蚌标量)质监罚字(91)第32号《行政处罚决定通知书》及《后处理情况统计表》;
2.蚌埠市标准计量局重新作出具体行政行为。
诉讼费100元,由被告蚌埠市标准计量局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人上诉理由
上诉人蚌埠市标准计量局诉称:上诉人对被上诉人发出的质监罚字(91)第32号《行政处罚决定通知书》,事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法,处罚得当。一审法院认定该行政处罚在适用法律、法规上有明显错误,上诉人认为不妥,请求二审法院撤销一审法院的判决,维持上诉人的处罚决定,以保障行政机关依法行使职权。其主要理由是:①不合格的电线电缆商品,即会危及安全和人身健康。被上诉人经销的该90卷护套平型电线,经科学技术手段检测,被判定为不合格商品,这一事实已被一审判决所认定。上诉人认为,不合格的电线即会危及安全和人身健康。因为:第一、国务院有关主管部门,从保障人民生命财产安全出发,将电线电缆产品的质量列为强制认证的范围;第二,诉讼中,国家技术监督局对此答复:“对属于安全认证产品范围而又被判定为伪劣商品的电线产品,应视为危及安全的产品。”第三,诉讼中,安徽省标准计量局对此答复:“凡涉及安全和人身健康的商品被判定为伪劣商品后,即视为危及安全和人身健康。”第四、上海电缆研究所对此说明:“护套对电线绝缘层具有机械保护作用,护层厚度不合格会减弱对绝缘层的机械保护功能,涉及到绝缘保护和安全。”第五,国家标准总局发布的“GB 2828—81”国家标准,已被“GB 2828—87”国家标准所取代,该标准明确摈除了原标准中使用的致命缺陷、重缺陷、轻缺陷概念和含义,改用“不合格产品”这一概念。②适用安徽省人民政府第20号令《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》第三条(二)项、第七条之规定对被上诉人进行行政处罚是正确的。安微省人民政府第20号令是地方行政规章,其内容和宗旨与国家法律、法规并不相悖,因此省内行政执法机关应该将该规章作为行政执法的依据。20号令的第三条规定了伪劣商品的六个范围,其中(二)项规定“危及安全和人身健康的”即属伪劣商品范围,被上诉人经销不合格的护套平型电线,属于这一规范调整;20号令的第七条规定了处罚的种类和幅度,上诉人实施的处罚均在处罚幅度之内,至于处罚决定中“已查封的等待处理”的决定并不是具体处罚行为;一审法院认为对被上诉人处罚应适用《中华人民共和国标准化法实施条例》,上诉人认为该条例虽然已颁布生效,但是国家对电线尚未公布强制性标准,有关配套的规定没有出台,因此,对被上诉人经销伪劣电线商品的行为进行处罚,也不宜适用《中华人民共和国标准化法实施条例》。③一审法院判决撤销上诉人填写的《后处理情况统计表》不当。《后处理情况统计表》是国家技术监督局监发(1991)132号通知的附件,旨在统计全国50个城市对部分商品质量抽查的情况,这是下级行政机关对上级行政机关的内部行政行为,不属于行政诉讼的范围,被上诉人无权申请撤销,况且被上诉人在起诉书中也没有申请撤销,一审法院撤销该表无法律依据。
(2)被上诉人辩称
被上诉人交电批发部辩称:上诉人的行政处罚不具有合法性,理应被撤销。一审法院判决,事实清楚,程序合法,适用法律正确,请求二审法院判决维持一审法院的判决。其主要理由是:①(1991年)全国50个城市6种商品的质量抽查,国家技术监督局(1991)132号文件明确指出,处罚的依据是有关法律、法规,而安徽省人民政府第20号令属于地方行政规章,不能作为本次处罚的依据。②有重缺陷的护套平型电线,其重缺陷有特定的含义,不应把它列入危及安全和人身健康之类,否则它与致命缺陷就没有界限了,上诉人对被上诉人处罚定性不当。③上诉人在对被上诉人的《行政处罚决定通知书》中,虽然依据了《标准化法》、《工业产品质量责任条例》国务院颁发的132号文,但均没有注明条款,不具有合法性。④上诉人制作的《后处理情况统计表》,决定将查封的护套平型电线销毁,被上诉人认为该不合格电线可以作技术处理后再加利用,设有必要作销毁处理。在一审时,被上诉人就对此提出诉讼。
2.二审认定的事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据。
3.二审判案理由
蚌埠市标准计量局认定交电批发部经销伪劣护套平型电线,事实清楚,证据确凿,一审法院对此确认正确。蚌埠市标准计量局适用安徽省人民政府第20号令《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》第三条(二)项和第七条对交电批发部予以的四项处罚,其中一项和二项处罚正确,应予维持;处罚的第三项“处以责任者2500元罚款”,立法的原意是指违法单位内的有关责任人,而不是仍为被处罚单位,该项处罚在主体上不当;处罚的第四项“已查封的等待处理”,这本不是一种处罚,只是一种告示,使被处罚人知道已查封的电线下一步还要处理,将其放进处罚决定通知书中作为一种处罚不妥。三、四两项处罚应予撤销。至于《后处理情况统计表》,这是行政机关上下级间的一种内部呈报表,属内部行政行为,尽管其填写了“销毁”字样,但对外不能生效,若要销毁该批电线,其仍要作出新的处理行为,一审法院将此纳入审理范围不当,应予纠正。一审法院认为不合格的护套平型电线不会危及安全和人身健康的根据不足;排斥适用《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》而指出应该适用《标准化法实施条例》第三十三条二款进行处罚亦属不当。上诉人的上诉理由部分成立,予以采信;一审法院认定事实清楚,证据确凿,但适用法律有错误,应依法改判。
4.二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条二项、第五十四条一项和二项二目之规定,判决:
(1)撤销蚌埠市中市区人民法院(1991)中行字第5号行政判决。
(2)维持蚌埠市标准计量局(蚌标量)质监罚字(91)第032号《行政处罚决定通知书》第1、通报批评;第2,处以商品货值总额的12%罚款(907.2元)这二项处罚。
(3)撤销蚌埠市标准计量局(蚌标量)质监字(91)第032号《行政处罚决定通知书》第3,处以责任者2500元罚款;第4,已查封的等待处理这二项处罚。
一、二审诉讼费计200元,由交电批发部和蚌埠市标准计量局各承担100元。
(七)解说
从本案可见:一、二审法院就蚌埠市标准计量局对蚌埠五金交电采购供应站交电批发部所作的行政处罚决定,在事实和证据的审查上,结论基本一致,均认定该行政处罚决定事实清楚,证据确凿。但是,在判决结果上,一审法院判决全部撤销该行政处罚决定,责成被告蚌埠市标准计量局重新作出具体行政行为;而二审法院则判决部分维持、部分撤销该行政处罚决定。一、二审法院判决结果之所以不同,其主要原因是由于对该行政处罚决定在适用法律上是否合法认识不一致。综观全部情节,关于认定具体行政行为合法与否的标准问题应予以重视。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”这是我国行政诉讼法特有的原则。这项原则的内容主要包括:(1)人民法院审理行政案件,审理的对象只能是行政机关作出的具体行政行为,不包括行政机关作出的抽象行政行为。(2)人民法院审理行政案件,只对具体行政行为的合法性进行审查,对具体行政行为的适当性,除行政处罚显失公正和滥用自由裁量权的以外,一般不享有司法审查权。(3)具体行政行为合法性的标准。根据行政诉讼法第五十四条的规定,认定具体行政行为合法与否的标准,可概括为如下四项:①行政机关作出的具体行政行为所依据的主要事实是否清楚、证据是否确凿;②行政机关作出的具体行政行为是否符合法律法规的规定;③行政机关作出的具体行政行为是否超出其法定的权限;④行政机关作出具体行政行为时,是否符合法定程序。
案中,一审法院认为被告作出行政处罚决定时,适用法律、法规有明显错误,不应该适用省政府的20号令(即《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》),而应该适用《标准化法实施条例》。二审法院则认为省政府的20号令属地方人民政府规章,是本省行政机关执法的根据之一。因此,被告适用省政府的20号令对原告作出行政处罚决定,是允许的。
在这里,涉及对“规章”的理解与适用问题。我国的审判原则之一是“以事实为根据,以法律为准绳”。所谓“以法律为准绳”,就是指在查明案件客观事实的基础上,以法律为标准,根据法律的规定,分清当事人谁是谁非,确定双方当事人之间的权利义务关系,制裁违法行为,保护合法行为。
这里,在人民法院对具体行政行为的合法性审查当中,作为准绳的“法律”,就是《行政诉讼法》第52条所规定的,以法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例为依据,为准绳。第53条规定、“规章”可以“参照”。
所谓“参照”规章,是指法院审理行政案件时,在没有法律、法规对相应问题作出明确规定,而且法院通过适当审查,认为相应规章对相应问题作出的规定是明确的,而且不与法律、法规相违背的情况下,按此种规章对被诉具体行政行为进行审查、评价,认定其合法性与有效性。就是说,法律规定人民法院可以“参照”规定审理行政案件,是法律赋予法院的一定的自由裁量权:既不是无条件地适用规章,也不是一律拒绝适用规章,而是可用则用,不可用则不用,酌情而定之。这样,一方面可以避免在审理有些具体案件时可能出现的无据可依的困难,保障顺利地进行审理。另一方面,又可以保障规章与法律的一致性。因为如果被诉行政机关作出的具体行政行为所依据的规章与法律不一致甚至歪曲法律的规定,而人民法院又承认其法律效力,那么事实上必将把规章凌驾于法律之上,这是有悖于我国宪法第5条所规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”这一宪法原则的。
综上所述,人民法院审理行政案件时,在没有法律、法规对相应问题作出明确规定的情况下,可以有条件地“参照”规章进行审理。那么,当法律、行政法规、地方性法规和规章,对相应问题均有明确规定的情况下,应当如何适用?人民法院遵循的原则,应当是高层级规范优于低层级规范。通常,当法律效力较低和法律效力高的规范性文件对相应问题均作了明确规定,而且二者的本意和原则都一致,就应当同时适用;而且在适用顺序上,通常应是法律、行政法规、地方性法规、规章。反之,当法律效力高和法律效力低的规范性文件对相应问题作了不同规定,低层级规范在其本意和原则上与高层级规范(如规章与法律)抵触的,就应该适用法律效力较高的规范。不同层级的规范法律效力是由不同层级制定机关的法律地位所决定的。
综上所述,应该说,本案二审法院认为被告适用省政府20号令对原告作出行政处罚决定,是允许的。其根据就在于省政府20号令,即《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》,从其本意到原则,与《中华人民共和国标准化法》、国务院发布的《工业产品质量责任条例》和国务院颁发的(85)国函字32号文,即《国务院对<产品质量监督试行办法>的批复》就相应问题所作的规定都是一致的。就是说,本案被诉具体行政行为不仅具有法律效力的规章依据,而且有法律、行政法规依据。在这种情况下,被告在实施具体行政行为时本应同时适用《中华人民共和国标准化法》、《工业产品质量责任条例》和《安徽省查处经销伪劣商品暂行规定》,但却只适用了后者,而没有引用前两者。这不能不说是行政执法上的瑕疵。虽然如此,二审法院的判决仍不失之为合法有效的判决。因为被诉具体行政行为有具有法律效力的规章依据,就不能以适用法律、法规错误为由而撤销被诉具体行政行为。
(娄小平 徐有毅)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览》 中国人民公安大学出版社 第1274 - 1280 页