1.判决书字号
一审判决书：义乌市人民法院（1991）行字第30号。
二审判决书：金华市中级人民法院（1992）行上字第13号。

2.案由：不服土地管理处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某，男，34岁，义乌市建设银行工程开发公司职工，住义乌市。
一、二审委托代理人：曹红光，金华市第一律师事务所律师。
王国洪，金华市第一律师事务所律师。
被告（被上诉人）：义乌市土地管理局。
法定代表人：朱某，义乌市土地管理局局长。
一、二审委托代理人：吴某，义乌市监察局干部，住义乌市人民政府。
骆光明，义乌市律师事务所律师。
第三人（上诉人）：张某1，男，73岁，义乌中学退休教师，住该中学宿舍，系张某之父。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省义乌市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄潮福；代理审判员：陈建清；人民陪审员：陈洪清。
二审法院：浙江省金华市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁铧；代理审判员：陈智慧、陈振升。

6.审结时间
一审审结时间：1991年12月30日。
二审审结时间：1992年5月23日。

1.被诉具体行政行为：1991年10月10日，义乌市土管局根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《浙江省土地管理法实施办法》第四十七条第三项之规定，以骗取批准建房用地为由，对原告作出义土管监（1991）267号土地违法案件行政处罚决定书，没收原告户在侵占的810平方米国有土地上新建的房屋及其他设施，土地使用权收归国有。

2.原告诉称：（1）义乌市土地管理局义土管监（1991）267号行政处罚决定处罚主体错误。座落于教子祠小区内的希星幼儿园教学楼自始至终均系家父张某1向各级政府申请批准并由家父筹资建造，原告并非该教学楼的所有权人。故对原告进行处罚，主体错误。（2）1987年10月，张某1向义乌县人民政府申请觅地建园，当时经县长、县教育局长以及稠城镇、城建局、计划委员会、土地管理局等批准，镇长朱鸣批文“请幼儿园向计委报批项目后请镇住宅公司安排到教子祠小区内”。张据此向县计委申请报批幼儿教学楼园地，县计委以义建（1988）6号文件批复同意，同时在资金栏内注明“个体自筹”，备注栏注“城镇个体投资”。整个办理报批过程中，始终实事求是，并无欺骗。（3）1991年10月10日，义乌市土地管理局以弄虚作假，骗取批准用地为由，作出没收810平方米国有土地上新建的房屋及其他设施的行政处罚不当。（4）建幼儿园舍，由个人兴办公益福利事业，利国利民，且已经合法批准，应受法律保护。被告处罚错误，请求撤销义土管监（1991）267号行政处罚决定。

3.被告辩称：（1）义乌市土地管理局的行政处罚决定将原告作为处罚对象正确。①1987年7月原告擅自开办稠城镇学前教育幼儿班，1988年12月以其妻楼真名义申领并核发了营业执照，该幼儿班的业主是原告之妻；②经中共浙江省委、省人民政府批准实施的《中共义乌市委、义乌市人民政府关于党政干部在稠城镇违法违章违纪营建私房问题的处理决定》第十二条、第十七条的规定，原告系企业职工，其用亲属名义所作的骗取行为也应属于处罚的对象。（2）原告夫妇以弄虚作假手段骗取计划部门以集体建设立项，占用以征用形式批准的国家建设用地造私房，其行为属骗取批准建房用地。①原告户1987年10月以义乌县稠城镇学前教育幼儿班名义向县人民政府递交了《为请大力支持建房办学的申请报告》，1988年8月15日又以同样名义向义乌市计委递交《为请破格审批建房办园的报告》，同年11月24日报批土地，而这时该幼儿班未经有关部门批准，未办理工商注册登记，此时并无具有法律意义上的幼儿班存在，其用幼儿班名义以营建所谓的教学楼系弄虚作假、采用欺骗手段骗取建房用地行为。②原告户以“义乌市稠城镇学前教育幼儿班”的名义以建教学楼为由向计委等部门提出建房报告和所填《国家建设征用土地申请表》中均未提及其为个体幼儿班，更未说明幼儿班未经审批，其报告采用取巧文法加以使用，假冒乡（镇）村集体单位，使有关部门误以为确是乡镇集体兴办的公益事业，这是采取欺骗的又一表现。③原告户取得批准后没有按幼儿园教育用房结构建造而按家庭用房建造，且幼儿班在作出处罚前已停办，原告所造实为家庭用房。（3）原告骗取批准建房用地，答辩单位以《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《浙江省土地管理法实施办法》第四十七条第三项的规定，对原告作出没收被侵占土地上新建的房屋及其他设施的处罚正确，请予支持。

1.二审诉辩主张
上诉人张某诉称：（1）原判决违背客观实际，且是非颠倒。①张某1从给各级领导书面致函到正式向计委报批，均说明个体办学，并在报告中特别申明“破格”审批办园。②用“学前教育幼儿班”名义打报告并无差错，该幼儿班经工商部门核准登记为“个体”。③认定“政府有关部门误为集体公共事业”，误为“集体”这是政府有关部门的错误认识，并非张某1行为的必然结果。（2）原判决混淆了行政管理的特点及与相对人之间的权利义务关系，从而作出错误的判决。①行政机关与相对人的权利义务关系体现为“管理与服从”的关系，张某1是按行政管理的要求办理的，从未弄虚作假。②判决袒护被上诉人在行政管理中错立项目、审核不当的错误并维持其“嫁祸于人”的行政处罚，导致上诉人无故受罚的结果。（3）一审程序不合法。①原批准文件未撤销而又作出处罚，两个具体行政行为相互矛盾。②本案第三人应为楼真。③上诉人张某不应作为被处罚对象。
被上诉人义乌市土地管理局未答辩。

2.二审事实和证据
二审法院经审理查明：义乌市稠城镇学前教育幼儿班《个体工商业营业执照》中无从业人员姓名登记，实际从业有张某1夫妇和楼真。1988年下半年义乌撤县改市后，换发营业执照。义个Ⅱ字0220号《营业执照》载：负责人楼真，经济性质：个体工商户（个人经营），经营期限：1988年12月15日至1992年12月30日。第三人张某1原系义乌市中学教师，退休后从事幼儿教育工作，1987年10月，张某1以稠城镇学前教育幼儿班名义向义乌县人民政府呈交《为请大力支持建房办学的申请报告》，县长姜补根于11月9日在报告上批示“请县城建办、镇政府抓紧帮助解决，注意布局合理。”义乌县稠城镇镇长朱鸣于次年8月10日在同份报告上批：“请幼儿园向计委报批项目后，请镇住宅公司安排到教子祠小区内。”义乌县教育局局长叶炳峰于1987年12月4日在张某1给县教育局的相同内容的另一份申请报告中批：“幼儿事业系社会福利公益事业，我们提倡多渠道办园，个体、集体、国家一起上。”叶署名后由教育局加盖了公章。张某1于1988年6月，又以学前教育幼儿班及本人署名向县、镇人民政府有关负责人递交了恳请“破格支持个人办学”等内容的申请报告。同年8月15日，张某1向义乌市计划委员会递交《为请破格审批建房办园的报告》，内称“务请计委体察下情，破格审批”，并附上由县长、教育局长、镇长批复过的申请报告两份。同月17日，市计委予以立项，19日列入讨论，9月28日，该市计委发出义计建（1988年）第6号同意基建项目的批复，附表中载明：建设单位：稠城镇学前教育幼儿班；性质：新建；建设规模：教学用房800平方米；总投资：6万元；资金来源：个体自筹；备注：城镇个体投资。项目批准后，因该建园用地被安排在“教子祠小区”，按义乌市稠城镇人民政府城建办公室1988年9月12日《关于同意按规划预征土地的批复》意见，该小区的土地均由镇住宅公司统一预征。故张某1申请建造幼儿园的征地手续也由镇住宅公司统一办理，然后由幼儿园与住宅公司签订“划拨土地协议书”。义人征字（1988）第66号《国家建设征用土地申请表》由镇住宅公司填报，义乌市人民政府于同年12月30日批准使用旱地壹亩二分。镇住宅公司以建学前幼儿班用地为由向土地所有人东风村征地2.5亩，其中包括园外四周道路及空地，均由张某1交付征用费，计18333.70元。另外，在同年底对批准建设项目审查时，据《义乌市清理固定资产项目领导小组对报批建设用地项目审查意见书》和《义乌市城乡建设用地审核批签》载，该幼儿园性质为“乡村集体”。1989年6月，幼儿园教学楼由义乌市建筑设计院设计图纸，工程名称为“希星幼儿园”（张某1自取），同年11月22日，张某1作为幼儿班联系人与市城建、规划部门签订了《规划、建设管理责任表》，并经市城建局、土管局和稠城镇住宅公司共同定点放样。1990年3月，由市城建局颁发《建筑工程许可证》，镇住宅公司当月动工建造，至同年8月完成两幢连体的3层教学楼主体工程并建好围墙。该建筑占地面积243.07平方米，总建筑面积670平方米，包括围墙总占地810平方米。同年9月1日，张某1在新建园内办起“希星幼儿园”招收200余名儿童入园教育。
认定上述事实的依据，二审除肯定一审的证据外，还有认定张某1系幼儿班从业人员有开庭审判笔录为证；张某1申请建园报告上县长、教育局长、镇长的批文在卷为据，其系个体幼儿园领导是知道的，有县长姜补根的证言佐证；计委立项符合正常手续有《义乌市计委文件阅办笺》及领导批文，义计（1988）6号《关于同意建行佛堂分理处等基建项目的批复》和附表为证，计委基建科负责人金贵淑的证言佐证。张某1幼儿园用地由镇住宅公司办理并从预征的“教子祠小区”土地中划拨有镇政府《关于同意按规划预征土地的批复》，镇住宅公司与东风村签订的《征用土地协议》，与张某1签订的《划拨土地协议书》等为证，镇住宅公司代表人陈海寿的证言佐证。建成教学楼前招收儿童入园有该市建筑设计院的工程施工图纸，现场勘察笔录，幼儿园教学实状图片等为据。

3.二审判案理由
二审法院认为：
（1）原审第三人张某1申请批地建幼儿园，不存在“欺骗”行为。义乌市稠城镇学前教育幼儿班系个体企业，工商执照登记清楚，张某1开始就以该个体幼儿班名义申请批地建园，并在多次报告中写明个人办学，要求破格审批，各级领导对幼儿园的性质是明白无误的。主管部门市教育局的批文指明幼儿园系社会公益事业，鼓励个人办园，立项中也并非错将个体误为集体，在整个申请批准过程中，张某1不存在捏造事实、隐瞒真象等欺骗行为。《审查意见》和《审核批签》是立项批准后的事后审查而不是审批行为，且又是内部行为并非审批的法定手续，其误为“集体性质”亦非张某1行为所致。
（2）张某1建园批准后并办个体幼儿园，并非改变用途，亦不构成“骗取”。张所建幼儿园舍（教学楼）由义乌市建筑设计院设计，由该市稠城镇住宅公司承建，并由规划、城建、土管和建筑单位共同定点放样，整个建筑工程按市规定的规划、建设管理责任进行，建成教学楼后，即招收儿童入园进行教育，从申请到建成用途一致，并未改变，故不构成“骗取”。
（3）张某1的建园用地批文应认定为合法有效。张某1以个体幼儿班名义向县政府打报告，县长批示有关部门解决，镇长批文“向计委报批项目”，市计委根据领导批示和主管部门意见，按正常手续立项，然后由市人民政府批准，整个审批过程符合规定的程序，获得依法批准的用地文认定是有效的。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。该幼儿园用地批准后依法取得了使用权。
（4）行政处罚决定和原审判决，认定张某1冒用“学前教育幼儿班”名义，“骗取”行政机关批准，事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《浙江省土地管理法实施办法》第四十七条第三项均规定，城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建房屋。张某1建房既无欺骗行为，也非建成私人住宅，而原判决和行政处罚决定适用上述法条作依据，显然系认定事实和适用法律、法规错误，原判决维持处罚决定不当，应予一并撤销。

4.二审定案结论
依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，判决如下：
（1）撤销义乌市人民法院（1991）义法行字第30号行政判决。
（2）撤销义乌市土地管理局义土管监（1991）267号行政处罚决定。
一审案件诉讼费3890元，二审案件诉讼费3890元，合计7780元，由被上诉人义乌市土地管理局负担。