（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：山东省济南市槐荫区人民法院（1993）槐中民初字第56号判决书。
二审判决书：山东省济南市中级人民法院（1993）济法民终字第386号。

2.案由：房屋租赁纠纷。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：济南市槐荫区房地产管理局。
法定代表人：董某，系该局局长。
诉讼代理人：张某，系该局房管四所所长。
诉讼代理人：遇某，系该局房管科科长。
被告（上诉人）：济南市食品公司槐荫分公司。
法定代表人：于某，该公司经理。
诉讼代理人：柴延胜，济南市律师事务所律师。
第三人：济南市槐荫区双文轴承紧固件供应处。
法定代表人：高某，系该供应处经理。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省济南市槐荫区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王专一；审判员：娄学伦；代理审判员：邱继让。
二审法院：山东省济南市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：庄敬敏；审判员：李洪波；代理审判员：隋邦恩。

6.审结时间
一审审结时间：1993年8月13日。
二审审结时间：1993年12月16日（经本院院长批准，依法延长审限1个月）。

（二）一审诉辩主张

1.原告济南市槐荫区房地产管理局诉称：我有坐落于济南市道德北街1号直管公房4间，由被告早年承租。1992年3月被告未经我局同意，将该房与第三人联营经商，我发现后多次找被告协商，并指出其作法的错误，要求其增加房租或者给予腾房，被告以种种借口拖延，没有诚意，至今协商不成。为此，我方要求被告腾房，诉请法院给予处理。

2.被告济南市食品公司槐荫分公司辩称：我方并未有转租房屋，从房屋上也没有得到好处，与第三人联营仅仅收取300元的管理费用以给我部9名职工报销医药费用。有关法人之间的房屋租赁案件上级法院早有规定，原则上应不予受理。

3.第三人济南市槐荫区双文轴承紧固件供应处称：我方与被告联营时不知是原告的房子，联营后才得知是原告的房子。我用此房经营，给被告9名职工开支工资。每月交给被告300元的管理费用，并且每月以被告的名义直接向原告交纳房租53.50元。如此作法违犯规定，我方可以停止在此房的经营。

（三）一审事实和证据
一审法院经审理查明：原告济南市槐荫区房地产管理局有坐落在济南市道德街1号的直管公房4间，建筑面积47.29平方米，由被告早年承租，现月租为53.50元。1992年2月24日被告与第三人签订联营协议，规定：（1）甲方（本案被告）提供营业房4间（即指原告所有的道德北街1号直管公房4间），冰箱、冰柜各一台，东风三轮车1辆，电话1部，营业员9名，由乙方（本案第三人）全权管理经营。营业执照、税务登记等一切手续全部由乙方办理，业务由乙方自主经营，甲方不得干预；（2）甲方营业员9名，每月基本工资及各项补贴1200.90元，由甲方提供明细表，乙方按表发放，职工的医药费由甲方按规定报销；（3）联营时间为3年，乙方在每月21日前向甲方交利润300元；（4）门市部装修、粉刷由乙方负责，新门市部的水、电、卫生费、电话费、房租由乙方按实际数向有关部门交纳。1992年4月原告发现此事后，多次找被告协商，指出该行为的错误，并让被告增加房租或腾房。由于双方意见不一，协商不成。为此，原告于1993年5月11日以要求被告腾房为由诉至法院。在诉讼中，第三人自行停止了在此的营业并搬出该房，法院将该房予以查封。
上述事实，有下列证据证明：
1.原告的济政房（直管）字第32086号房屋所有权证。
2.原、被告房屋租赁协议。
3.第三人营业执照副本。
4.被告与第三人联营协议书。
5.原告给被告的通知。
6.济南市人民政府济政发（1986）229号文件。
7.受诉法院的开庭笔录。

（四）一审判案理由
一审法院认为：原、被告所签订的房屋租赁协议合法有效。原告作为该房的所有人享有管理、维护、维修、监督承租人合法使用的权利，对违犯租赁协议的承租人有提出意见直至收回房屋使用权的权利。被告与第三人签订的联营协议，实质上不具备联营的要件，名为联营实为租赁。被告擅自以该房转租与第三人违反了租赁协议，违犯了市政府的有关房管文件的规定，侵犯了原告的合法权利，原告要求收回房屋是合理的，应予支持。

（五）一审定案结论
一审法院依照《中华人民共和国民法通则》第五条、第一百零六条第一款及有关的民事政策之规定，作出如下判决：
1.终止原告与被告承租坐落济南市道德北街1号房屋4间的租赁关系。
2.被告及第三人自本判决发生法律效力之日起7日内将上述房屋腾交原告。
案件受理费200元，被告承担150元，第三人承担50元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人济南市食品公司槐荫分公司诉称：我所承租的被上诉人的房子没有转租，是根据上级有关文件与第三人联营，为解决职工的生活及工作问题，要求继续租用，自行经营。
（2）被上诉人辩称：上诉人的行为不论是转租还是联营都违反了租赁协议和有关房管规定，出租人有权收回使用权，原审判决正确，要求维持原判。

2.二审事实和证据
济南市中级人民法院经审理查明：上诉人租用被上诉人坐落于济南市槐荫区道德北街1号直管公房4间经营牛羊肉多年。1992年2月24日上诉人因经营亏损便与第三人签订联营协议，即：上诉人提供道德北街1号门头房4间及冰箱、冰柜、东风牌三轮车、电话及9名职工，职工工资由第三人支付，上诉人按规定负责报销医药费，每月由第三人向上诉人交利润300元；由第三人全权、自主经营，上诉人不得干涉；营业执照、税务登记等一切手续由第三人办理。1992年6月16日，第三人办理了营业执照，在该房内经营轴承紧固件等工业产品，每月代上诉人交纳300元“利润”。当被上诉人发现上诉人与第三人联营搞产品经营后，曾多次找上诉人协商解决，要求按规定增加租金或腾房，但上诉人一直不到场。被上诉人便出具书面通知并下达处理意见，亦未得解决。1993年5月被上诉人向原审法院起诉，要求收回房屋使用权。在一审诉讼中第三人已自行停止营业搬出了该房，原审法院将该房查封。案经原审法院多次调解无效，予以判决。

3.二审判案理由
济南市中级人民法院认为：上诉人未经被上诉人同意擅自用承租的公房与第三人联营系侵权行为，且亦违反了市政府《济政发（1986）229号文件》第二条“任何单位和个人，均不得以承租的统管公房作为投资股份与第三者搞联营、合营，违者一经查处废除租约、收回使用权”的规定。案经本院再行调解，双方仍各执己见，达不成协议。原审法院判决并无不当，应予维持。

4.二审定案结论
二审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费200元，由上诉人交纳。
本判决为终审判决。

（七）解说
1.受理本案的背景：
本案所涉及的公房转租问题已越来越为社会所关注。近几年来一些法人或个人承租国家或企事业单位的房屋，并未按照公房管理规定、租赁协议的规定使用，而是利用公房作资本谋取利益，或高价转租坐收渔利，或改作他用大发其财。公房的所有者是国家或集体，承租者只有使用权，有义务按照租赁协议所规定的用途使用。转租或擅自改变承租时的作用，都是侵权行为。特别是国有公房之出租，系以缓解人民住房困难和方便人民生活为目的，其租金较低；承租者转租或改变房屋用途，不仅侵害了国家利益，而且直接扰乱了公房管理秩序，加剧住房的供需矛盾。由于历史原因，公房租赁，特别是法人之间的房屋租赁纠纷情况复杂，涉及面广，且大多涉及行政方面的问题，又无明确的法律规定，所以上级法院曾指示对此类案件应慎重收案。但是随着改革的深化和市场经济的逐步建立，此类矛盾越来越突出，亟待解决。本案在立案前，原告方房管部门多次向法院咨询，法院依双方要求曾进行过诉外调解，均未能解决。在此情况下，一审法院依照民法通则和民诉法的立法精神，本着“三个有利”之原则，受理了此案。
2.审理此案所遇到的问题。
在过去几十年的社会主义计划经济的体制下，转租或其他利用公房损公肥私的事较少。长期以来，公房管理全靠房管行政部门和享有公房所有权的企、事业单位运用行政手段自行管理，所以国家对此没有制定相应的法律、法规，现行法律对此也没有明确的规定。有关的纠纷多依据地方政府和政策规定。然而从我国法律的精神来看，房地产管理局虽属负责国家房地产管理的行政机关，但在国有房屋租赁这一民事法律关系中，它却是作为房屋出租人与租赁者订立租赁协议。租赁者依租赁协议取得房屋使用权，而非依行政程序取得这一权利；而出租人则依租赁协议取得了相应的合同权利。因此，国有房屋的出租人与承租人之间是平等主体之间的民事关系。根据民法通则第二条“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”。依此规定，国有房屋的出租人与承租人之间的法律关系首先应适用我国民法的有关规定，只有民事法律没有规定或规定不明确的条件下，方可适用行政法律和地方政府的有关规定。
（刘梅　刘学锋）