(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:柳州市城中区人民法院(1993)行初字第7号。
二审判决书:柳州市中级人民法院(1993)行终字第25号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):陈某,男,48岁,个体户,住柳州市胜利小区四村七栋一单元1—2号。
一、二审委托代理人:王某,男,45岁,个体户,住柳州市光明路72—2—32号。
被告(被上诉人):柳州市房产管理局。
法定代表人:李某,柳州市房产管理局局长。
一审委托代理人:肖某,柳州市胜利房管所所长。
二审委托代理人:刘某,柳州市解放房管所副所长。
一、二审委托代理人:粟维友,柳州市律师事务所一分所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:柳州市城中区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈连宏;人民陪审员:黄秋明、钟秀琼。
二审法院:柳州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:许扶苜;代理审判员:韦武斌、巫喜光。
6.审结时间
一审审结时间:1993年5月3日。
二审审结时间:1993年12月24日(依法延长审限)。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:柳州市房产管理局(以下简称市房产局)公房管理科于1990年7月17日认定陈某于1989年间,将其所承租的中山东路71号公房铺面转租给刘某、凌某,从中收取租金,利用公房铺面牟取私利,违反《柳州市房屋地产管理暂行规定》第十一条,故按规定终止租赁关系。陈某不服,向市房产局提出申诉。市房产局于1991年8月9日作出《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》,认定陈某转租事实清楚,且市房产局已于1990年7月17日按《柳州市房屋地产管理暂行规定》第十一条、第十三条规定终止租赁关系。中山东路71号公房铺面不能再租给陈,限陈7日内将铺面里的物品全部搬走。陈不服,向柳州市城中区人民法院提起诉讼。
(2)原告诉称:原告是于1982年通过与市房产局解放房管所签订租赁合约而取得中山东路71号公房铺面使用权的,原告的承租权应受法律保护。凌某为了得到该铺面串通刘某,向被告谎称原告将铺面转租给他人。被告所属公房管理科未经调查而于1990年7月17日认定原告转租而终止租赁关系,被告1991年8月9日的《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》确认原告转租公房铺面是没有事实依据的,是被告某些工作人员为了使凌某得到该铺面而滥用职权的结果。要求法院判决确认被告终止租赁关系的行为无效,返还原告的承租权。
(3)被告辩称:被告拥有对出租公房进行管理的权限。原告与被告下属解放房管所签订租赁公房铺面的合约,就应遵守合约的有关规定。但原告在承租期间,将铺面转租给刘某等人。这一事实有刘某等人的证言证实。且原告未经被告同意私自改变铺面用途,同时拖欠租金。因此,被告依规定终止租赁关系是合法的,法院应予维持。
2.一审事实和证据
一审法院经审理查明:原告陈某与被告市房产局下属解放房管所于1980年5月签订租用中山东路71号公房铺面的租赁合约。1986年和1989年3月续租。该铺面用于开办“恒运综合经营部”。1989年注销该项工商登记,经营饮食业。后转租给刘某、凌某。原告在承租该公房铺面期间还拖欠租金超过有关规定期限,同时在改变铺面用途时没有得到房管部门的明文同意。为此,被告市房产局于1991年8月9日作出终止与原告的租赁关系的处理决定。
上述事实有下列证据证明:
(1)陈某与解放房管所签订的公房铺面租赁合约(合约中载明承租人、承租公房地点、租赁期限、租金标准等,并规定对有转租、欠租超过6个月、私自改变房屋用途等行为的处理)。
(2)刘某的举报材料(证实1989年7月间陈某通过与刘某订立口头协议,将立新路69号及中山东路71号两个公房铺面转租给刘,每月收取租金共1000元)。
(3)市房产局解放房管所“中山东路71号经租房租赁手册”(载明陈某租赁该铺面的用途为经营单车零配件;租金交到1989年8月止)。
(4)市房产局解放房管所证明(陈某1982年5月1日起租用该铺面;1988年4月将铺面改为饮食店。改变房屋用途时,未办理任何手续)。
(5)当事人陈某关于承认改变铺面用途未经同意及从1989年8月起拖欠租金的陈述。
3.一审判案理由
法院认为:公房租赁合约一经签订,就具有法律约束力,受到法律保护。双方理应自觉履行。原告在租用中山东路71号公房铺面期间,将公房铺面转租他人,且未经同意私自改变房屋用途和拖欠租金超过规定期限,违反了租约的有关规定,应负违约责任。被告依据有关规定终止中山东路71号公房铺面租赁关系的具体行政行为合法,应予维持。原告否认转租理由不充分,故不予支持。
4.一审定案结论
柳州市城中区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,判决如下:
维持柳州市房产管理局1991年8月9日《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》的行政处理决定。
诉讼费100元由原告陈某负担。
(三)二审诉辩主张
1.一审法院判决后,陈某不服,在法定期限内提出上诉。其主要理由是:被上诉人市房产局是以转租公房铺面、多收租金牟利为由,而不是以拖欠租金、私自改变门面用途为由终止租赁关系的;凌某、刘某都是同案件有直接利害关系的人,二人为了得到铺面而提出的材料不能作为转租的证据。
2.被上诉人至今找不出确凿证据证明上诉人有转租铺面、多收租金的行为。要求二审法院作出公正的判决。被上诉人市房产局答辩认为:上诉人在承租该公房铺面期间,一是从1987年底开始,先后以高出租金标准十几倍的价格,私自将铺面转租给他人,从中牟取暴利;二是私自改变铺面用途;三是拖欠租金,从1989年8月起,无故拖欠租金长达一年之久,金额达799.20元。上诉人上述行为已违反《租赁合约》第三条、第四条和第六条规定。终止租赁关系,是上诉人违约的必然结果。原审判决正确,请求二审法院维持原判。
(四)二审事实和证据
二审法院经审理查明:上诉人陈某于1982年5月1日与被上诉人市房产局下属解放房管所签订租用中山东路71号公房铺面的租赁合约。1986年和1989年3月两次续租。该铺面先由上诉人开办“恒运综合经营部”。1989年注销该项工商登记,铺面改为饮食店经营饮食。1990年3月9日,市城市管理监察大队第三中队以陈喜猷转租中山东路71号公房铺面为由对该铺面进行了查封。同年7月17日,市房产局公房管理科通知陈某,认定其于1989年间,将中山东路71号公房铺面转租给刘某、凌某等,从中收取租金,利用公房铺面牟取私利,违反《柳州市房屋地产管理暂行规定》第十一条,按规定终止租赁关系。陈不服,以没有转租行为和公房管理科无权处理为由,向市房产局申诉。1991年8月9日市房产局作出《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》,文中认定陈某转租事实清楚,且市房产局已于1990年7月7日按《柳州市房屋地产管理暂行规定》第十一条、第十三条规定终止租赁关系,中山东路71号公房铺面不能再租给陈,正式通知终止该铺面的租赁关系。并限陈7日内将铺面里的物品全部搬走。
上述事实有下列证据证明:
1.陈某与解放房管所签订的公房铺面租赁合约。
2.市房产局公房管理科1990年7月17日认定陈某转租而终止租赁关系的通知。
3.市房产局1991的8月9日《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》文件。
4.双方当事人关于查封铺面和终止租赁关系情况的陈述。
5.有关查封铺面和终止租赁关系情况的证人证言。
(五)二审判案理由
市房产局1991年8月9日《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》是具体行政行为,陈不服而起诉,属于行政诉讼受案范围。市房产局以陈某转租所承租的公房铺面为由终止公房铺面租赁关系,但仅凭刘某的举报认定转租,主要证据不足。陈某虽有私自改变该公房铺面用途及拖欠租金超过有关规定期限等违约行为,应承担违约责任。但不能用上述违约行为证明市房产局以转租为由终止公房铺面租赁关系的具体行政行为的合法性。故该具体行政行为违法,应予撤销。原审法院认定陈某在承租公房铺面期间,转租铺面,拖欠租金超过规定期限及未经明文同意私自改变铺面用途,并据此判决维持市房产局终止租赁关系的具体行政行为,该判决认定事实不清,证据不足,依法应予撤销。
(六)二审定案结论
柳州市中级人民法院根据所认定的事实、证据和上述判案理由,于1992年12月24日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项之规定,作出如下判决:
1.撤销柳州市城中区人民法院(1993)城行字第7号行政判决;
2.撤销柳州市房产管理局1991年8月9日《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》终止中山东路71号公房铺面租赁关系的具体行政行为。限市房产局自接到本判决之日起一个月内重新作出具体行政行为。
本案一、二审诉讼费共200元由被上诉人负担。
(七)解说
1.本案首先应当解决的一个问题是:柳州市房产管理局作出的《关于对要求租用中山东路71号公房铺面的答复》是否为人民法院受理行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见》(试行)第一条规定:“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织,行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权、针对特定的公民、法人或其它组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其它组织权利、义务的单方行为。”在本案中、公房租赁合同的签订履行行政合同范畴,属双方法律行为,但房管局终止公房租赁关系的决定是依其行政职权作出的单方的具体行政行为,它的作出直接影响管理相对人的有关人身权益或财产权益,尽管该具体行政行为是以“答复”的形式作出的,但并不影响其作为具体行政行为的实质内容,因此属人民法院的受案范围。
2.在本案中,柳州市房管局作出终止公房租赁关系的行政处理决定的主要依据是陈某的非法转租行为,其证据主要是刘某和凌剑锋的证言,经法院查明,刘、凌二人在本案中与原告有利害关系,其证言不足为据。《答复》中对陈某的另外两项违法行为,即擅自改变铺面用途和拖欠租金的事实未予认定,尽管市房产局在诉讼答辩中提出足够证据证实陈某的上述两项违法行为,但法院的审理对象是市房产局作出的终止公房租赁关系的《答复》,而该《答复》认定陈某非法转租行为主要事实不清,证据不足,根据行政诉讼法的有关规定应予以撤销,并判决市房产局重新作出具体行政行为。
(郭少雄 韦武斌)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1994年综合本》 中国人民公安大学出版社 第1599 - 1602 页