(一)首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市宣武区人民法院(2009)宣行初字第180号行政判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院(2010)一中行终字第1233号行政判决书。

2．案由：政府信息公开。

3．诉讼双方
原告(被上诉人)：王某，女，1960年出生，回族，西单菜市场内退职工，住北京市西城区。
委托代理人：袁某，女，1950年出生，汉族，信息产业部电信研究院退休干部，住北京市东城区。
委托代理人：刘某，男，1947年出生，汉族，首都钢铁公司特钢公司退休职工，住北京市宣武区。
被告(上诉人)：北京市住房和城乡建设委员会，住所地：北京市宣武区广莲路第X号建工大厦B座。
法定代表人：隋某，该委员会主任。
委托代理人：张步勇，北京市观韬律师事务所律师。
委托代理人：吴某，北京市观韬律师事务所实习律师。
第三人：北京市西城区住房和城市建设委员会，住所地：北京市西城区西直门南小街国英园第X号楼。
法定代表人：吴某1，该委员会主任。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市宣武区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：尹建；代理审判员：李方涛、王洪奎。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴月；代理审判员：赵锋、龙非。

6．审结时间
一审审结时间：2010年2月9日。
二审审结时间：2010年9月19日。

(二)一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2009年3月9日，王某向北京市西城区房屋管理局(以下简称西城房管局)申请公开对榆树馆东里第X号核发房屋拆迁许可证时建设单位根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》(以下简称《拆迁办法》)第九条提交的八项批准文件。2009年3月29日，西城房管局作出西城房管(2009)第第X号《政府信息部分公开告知书》(以下简称《告知书》)，告知其申请获取的后四项批准文件属于商业秘密，不予公开。王某不服，向北京市住房和城乡建设委员会(以下简称市建委)申请复议。2009年7月29日，市建委作出京建复字[2009]60号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，认为《告知书》程序违法但未侵害申请人的实体权益，遂决定确认《告知书》违法。

2．原告诉称
原告是榆树馆地区的被拆迁人。2009年3月9日，原告向西城房管局申请公开榆树馆地区的房屋拆迁许可证及五证二书、土地使用证等关于拆迁的批准文件的信息，西城房管局于2009年3月29日作出《告知书》，以涉及个人隐私为由只公开了部分内容。原告于2009年5月8日向被告提出行政复议，被告于2009年7月29日作出被诉复议决定，认定西城房管局所作《告知书》事实不清，证据不足，但认为未影响到原告的实体权益，予以撤销已无实际意义，只是确认违法。原告认为自己要求公开的信息属于依法应予公开的情况，被诉复议决定侵犯了原告的合法权益，故诉请法院依法予以撤销。

3．被告辩称
《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开……”本案中，西城房管局依法履行了征求建设单位意见的程序，但在履行该程序时，在建设单位尚未出具不予公开答复时西城房管局即作出《告知书》，违反了法定程序，鉴于《告知书》未侵害原告的实体权利，予以撤销并责令西城房管局重新作出答复已无实际意义，故被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，作出确认《告知书》违法的决定。综上，被告请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

4．第三人述称
办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件及拆迁房屋状况、补偿款和补助费预算等后四项审批文件涉及拆迁项目的整体情况，属于商业秘密，亦涉及其他拆迁户的隐私，故被诉复议决定合法，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

(三)一审事实和证据
北京市宣武区人民法院经公开审理查明：2009年3月9日，原告向西城房管局提交申请表，请求公开对榆树馆东里第X号核发房屋拆迁许可证时，建设单位根据《拆迁办法》第九条提交的八项批准文件。2009年3月12日，西城房管局向建设单位发函，征求其对该八项批准文件中的第(五)～(八)项审批文件是否公开的意见。2009年4月2日，建设单位向西城房管局回函，不同意向原告公开上述内容。2009年3月29日，西城房管局作出《告知书》，告知原告其申请获取的信息属于商业秘密，不予公开。2009年4月2日，西城房管局对同一信息作出答复说明，决定向原告公开：(1)建设项目批准文件；(2)建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证；(3)国有土地使用批准文件；(4)城市房屋拆迁资格证书。对于办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案和法律、法规、规章明确规定应当提交的其他材料则不予公开。
原告不服《告知书》，以西城房管局为被申请人，向被告提出复议申请。被告认为，根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。本案中，西城房管局于2009年3月12日向建设单位发函，征求其对根据《拆迁办法》第九条提交的八项批准文件中的第(五)、(六)、(七)、(八)项审批文件是否公开的意见。2009年4月2日，建设单位向西城房管局回函，不同意向原告公开上述内容。而西城房管局于2009年3月29日即作出《告知书》，告知原告其申请获取的信息部分信息属于商业秘密，不予公开。该做法违反了法定程序。鉴于该《告知书》未侵害申请人的实体权益，予以撤销并责令西城房管局限期重新作出答复已无实际意义，故被告依据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，于2009年7月29日作出被诉复议决定，决定确认西城房管局作出的《告知书》违法。
另查，涉案拆迁项目的建设单位与本案具有利害关系，但不具有独立法人资格，其设立机关为北京市西城区住房和城市建设委员会(以下简称西城区建委)。
上述事实有下列证据证明：
1．行政复议申请书。
2．西城房管局行政复议答辩状。
3．西城房管局随答辩状提交的证据材料。
4．延期审理通知书。
5．行政复议决定书。
6．送达回证。
7．庭审笔录等一组证据。
8．《城镇个人建造住宅管理办法》。
9．《新京报》报道。
10．城镇房屋拆迁特别报道。
11．原告给展览路房管所的信。
12．展览路房管所工程组证明。
13．通知单。
14．收据。
15．《北京市城镇房屋所有权登记收费计算表》。
16．建设部《关于进一步转变工作作风，切实加强和改善房屋权属登记发证工作的通知》。
17．公有住宅租赁合同。
18．谈话笔录。
19．北京市房地产管理局革命领导小组《关于贯彻〈房屋接撤管工作程序〉的通知》。

(四)一审判案理由
北京市宣武区人民法院经公开审理认为：本案中，西城房管局在建设单位回函前，即以王某要求公开的八项许可文件中的后四项属于商业秘密为由不予公开。市建委认定西城房管局违反法定程序，确认其告知行为违法，但同时亦认定西城房管局作出的告知书未侵害王某的实体权益，故其在作出该认定中亦是认可了西城房管局关于后四项批准文件属于商业秘密的认定。
商业秘密，是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。该定义为《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)第十条第三款及《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第二百一十九条第三款所确认。西城房管局及市建委在确定申请公开的后四项批准文件是否属于商业秘密时，应依照上述定义进行确认。而在市建委认定后四项属于商业秘密是否正确这一问题上，人民法院具有司法审查权，即应以人民法院的认定为最终结论。因此，办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案和法律、法规、规章明确规定应当提交的其他材料，即前述所称后四项批准文件是否涉及商业秘密系本案的争议焦点。
首先，后四项批准文件属于西城房管局在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，因此后四项批准文件属于《政府信息公开条例》中所称的政府信息。其次，王某申请西城房管局公开的信息不属于应主动公开的政府信息，而是王某依据自身特殊的需要，为了解其原居住区域拆迁情况而申请西城房管局公开的政府信息，属于《政府信息公开条例》第十三条规定的依申请公开的信息。再次，《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。同时，市建委的《关于转发建设部〈城市房屋拆迁工作规程〉的通知》中规定：超过500户以上的拆迁许可，应当告知申请人、利害关系人享有听证的权利。综上可知，超过500户以上的拆迁许可，被拆迁人享有要求听证的权利，可以在听证过程中获知申请许可人按照《拆迁办法》第九条所提交的全部八项材料，从该角度看，上述材料不属于涉及商业秘密的范畴。最后，依据商业秘密的定义可知，不为公众所知悉，也就是有关信息不为其所属领域的有关人员普遍知悉和容易获得，如果已经公开或者可以从其他公开渠道获得，就不具备这一要件；具有实用性，是指有关信息具有现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势；办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案和法律、法规、规章明确规定应当提交的材料，均系办理拆迁许可证过程中提交的材料，上述材料均可通过听证程序为被拆迁人所获知，在涉及拆迁许可证是否合法的行政诉讼案件中，亦应作为拆迁许可证核发机关作出被诉具体行政行为合法的证据予以出示。由此可看出，后四项批准文件均未采取保密措施，权利人亦无保密意愿及采取保密措施，且上述信息在核发拆迁许可证后亦不存在现实或潜在的商业价值并能为权利人带来竞争优势，故后四项批准文件均不属于不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息，因此不能认定该四项批准文件涉及商业秘密。
市建委关于《政府信息公开条例》第二十三条规定的是“行政机关认为……涉及商业秘密”而非“属于商业秘密”，故该条规定的是一种可能性而不是必然性，因此市建委的认定符合法律规定的说法，如前所述，行政机关对政府信息是否涉及商业秘密应作出判断，判断错误的，应属于认定事实不清。市建委的上述主张没有法律依据，且与《政府信息公开条例》的立法精神相悖，《反不正当竞争法》及《刑法》中均对商业秘密进行了定义，西城房管局及市建委在认定后四项批准文件是否属于商业秘密时，应遵循上述法律的规定进行认定，故市建委的主张系对法律、法规的错误理解，没有事实及法律依据，法院不予采纳。另，王某关于西城房管局在答辩状中认定事实错误的主张，因亦非本案审理范围，故法院不予审查。
西城区建委关于后四项批准文件中涉及商业秘密及个人隐私的主张，没有事实及法律依据，法院不予采纳。

(五)一审定案结论
北京市宣武区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目的规定，作出如下判决：
撤销北京市住房和城乡建设委员会2009年7月29日作出的京建复字[2009]60号《行政复议决定书》。

(六)二审情况

1．二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
一审判决认定事实不清、适用法律错误。首先，本案为政府信息公开案件，应当适用《政府信息公开条例》的相关规定。而《政府信息公开条例》并未对商业秘密进行明确的界定，上诉人作为行政机关，也缺乏进行相应判断的机制，更没有职权去适用《反不正当竞争法》和《刑法》中关于商业秘密的规定。一审判决要求上诉人对商业秘密进行实质审查，课予了行政机关过重的义务。其次，本案涉及的拆迁项目的拆迁许可证上的拆迁日期是2003年7月31日至2004年7月30日，而《行政许可法》于2004年7月1日施行，《关于转发建设部〈城市房屋拆迁工作规程〉的通知》于2006年2月26日施行。因此，上述法律规范均不适用于本案。即使进行听证，申请人所了解的也只是拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金落实的基本情况，而这些仅仅是原则性的说明。听证之后，还有可能进行调整，所以被拆迁人在听证过程中了解的相关情况也不是最终的结果。最后，认定商业秘密需要根据特定案件的具体材料来进行判断。本案中，一审法院并未对拆迁项目是否经过听证、被拆迁人能否通过其他途径知晓该信息及拆迁人是否对上述信息采取了保密措施等情况进行调查，仅仅依据法律规定作出判断缺乏事实依据和证据支持。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，维持被诉复议决定。
(2)被上诉人辩称
被上诉人王某表示同意一审判决。
(3)第三人述称
第三人西城区建委未参与二审程序，亦未提交书面意见。

2．二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3．二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点在于建设单位西城区市政基建办公室根据《拆迁办法》第九条提交的八项批准文件的后四项是否属于商业秘密，该四项批准文件具体包括办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案及法律、法规、规章明确规定应当提交的其他材料。《政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”据此，行政机关在公开政府信息的过程中，一般要对涉及第三方的政府信息是否涉及商业秘密进行预先判断，由此来决定是否向第三方征询是否公开的意见。本案中，西城房管局主动向第三方征询意见，这表明其已然认定后四项批准文件涉及商业秘密，并且在第三方不同意公开的情形下，决定不予公开上述信息，市建委在被诉复议决定中也对这一认定予以了认可。这一认定系行政机关在作出具体行政行为过程中对案件关键事实进行的确认，其应当属于行政诉讼司法审查的范畴。即，在后四项批准文件是否属于商业秘密这一问题上，人民法院具有审查权。如果人民法院认为行政机关的认定有误，应当有权依法予以纠正。
关于商业秘密，《反不正当竞争法》和《刑法》均将其界定为：不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。在《政府信息公开条例》未对商业秘密进行明确界定的情形下，上述法律规范对于商业秘密的界定可以作为判断一项信息是否属于商业秘密的依据。另，《城市房屋拆迁工作规程》第五条第二款规定：“对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。需听证项目的面积或者户数的具体标准，由省、自治区和直辖市人民政府建设(房地产)行政主管部门制定。”第六条规定：“拆迁许可听证应当对拆迁许可条件，特别是拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金落实情况进行听证。听证意见作为房屋拆迁管理部门核发拆迁许可证的重要参考依据。”由此，被拆迁人可以通过拆迁听证程序获知后四项批准文件的内容，该内容不可能处于保密状态之下，显然不具备商业秘密的构成要件。虽然《城市房屋拆迁工作规程》在核发涉案房屋拆迁许可证时尚未施行，但在王某申请获取上述信息时，《城市房屋拆迁工作规程》已经施行，其中设定的拆迁听证程序足以辅证该信息并不具有秘密性，从而将其排除在商业秘密的范围之外。此时，西城房管局和市建委仍将后四项批准文件认定为商业秘密显属不当。况且，西城房管局和市建委在作出商业秘密的认定时并未提供任何说明或依据。相比之下，一审判决在借鉴《反不正当竞争法》和《刑法》对于商业秘密所作定义的基础上，结合拆迁听证程序的相关规定，充分论述了上述后四项批准文件不属于商业秘密的理由和依据。该判决对于本案商业秘密问题所作的认定事实清楚、依据充分，本院应予支持。
综上，市建委要求撤销一审判决等上诉请求均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

4．二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市住房和城乡建设委员会负担(已交纳)。

(七)解说
本案的争议焦点在于建设单位根据《拆迁办法》第九条提交的八项申请材料的后四项是否属于商业秘密，该四项申请材料具体包括办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明文件、拆迁计划、拆迁方案及法律、法规和规章明确规定应当提交的其他材料。
《政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”据此，行政机关在公开政府信息的过程中，一般要对涉及第三方的政府信息是否涉及商业秘密进行预先判断，由此来决定是否向第三方征询是否公开的意见。本案中，西城房管局主动向第三方征询意见，这表明其已然认定后四项批准文件涉及商业秘密，并且在第三方不同意公开的情形下，决定不予公开上述信息，市建委在复议决定中也对这一认定予以认可。这一认定系行政机关在作出具体行政行为过程中对案件关键事实进行的确认，其应当属于行政诉讼司法审查的范畴。即，在后四项申请材料是否属于商业秘密这一问题上，人民法院具有审查权。如果人民法院认为行政机关的认定有误，应当有权依法予以纠正。
关于商业秘密，《反不正当竞争法》和《刑法》均将其界定为不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。在《政府信息公开条例》未对商业秘密进行明确界定的情形下，上述法律规范对于商业秘密的界定可以作为判断一项信息是否属于商业秘密的依据。另，根据《城市房屋拆迁工作规程》第五条第二款及第六条的规定，被拆迁人可以通过拆迁听证程序获知后四项批准文件的内容，该内容不可能处于保密状态之下，显然不具备商业秘密的构成要件。虽然《城市房屋拆迁工作规程》在核发涉案房屋拆迁许可证时尚未施行，但在原告申请获取上述信息时已经施行，其中设定的拆迁听证程序足以辅证该信息并不具有秘密性，从而应将其排除在商业秘密的范围之外。此时，西城房管局和市建委仍将后四项批准文件认定为商业秘密显属不当。况且，西城房管局和市建委在作出商业秘密的认定时并未提供任何说明或依据。
从立法本意来看，《政府信息公开条例》的立法目的在于建立阳光政府，加大政府工作的透明度，保障公众依法行使监督权。在这个过程中，行政机关的工作模式和思维均要发生一定的改变，行政机关难免会产生一定的“不适应”，但这并不能逆转公开的大趋势。具体到拆迁工作，法律和规章层面的规范均明确了拆迁工作须遵循透明公开的原则，并具体规定了与之相应的听证程序。公开工作中存在的特殊困难不能成为不予公开的绝对理由，更不能上升为一般性原则，从而将所有的拆迁计划、拆迁方案及资金证明定性为商业秘密。这不但有违规章的明确规定，而且有悖于基本法律原则，也可能将拆迁工作中的政府信息公开推向“绝境”。
从实践角度来说，在涉及拆迁许可证的案件中，部分区县建委均将上述材料作为证据提交，当事人通过证据交换的方式也能取得上述材料。在之前审理的案件中，法院也仅仅是认可拆迁人与被拆迁人签订的拆迁补偿协议为个人隐私，并未认定拆迁计划、拆迁方案及资金证明为个人隐私或是商业秘密。
就本案而言，本案中的拆迁项目的建设单位为北京市西城区市政基建办公室，开发项目是市政道路改造工程，属于公益项目，其资金使用情况应当接受公众的监督。
综合上述分析可知，颁发拆迁许可证所依据的后四项申请材料不属于商业秘密，行政机关不得以涉及商业秘密为由拒绝公开上述信息。
（北京市第一中级人民法院　赵锋）