（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：湖南省涟源市人民法院（1997）涟行初字第1807号。
二审判决书：湖南省娄底地区中级人民法院（1998）娄行终字第26号。

2.案由：不服限制人身自由并请求行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：殷某，男，1953年7月14日生，汉族，私营企业主，住湖南省涟源市。
一审委托代理人：刘健民，湖南涟源律师事务所律师。
被告（上诉人）：浙江省宁海县公安局。
法定代表人：李某，局长。
一审委托代理人：杨某、褚访岳，该局干警。
第三人：浙江省宁海县三桥企业有限公司。
法定代表人：郭某，经理。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：湖南省涟源市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曾德洪；审判员李祥生、李平宁。
二审法院：湖南省娄底地区中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：席至光；审判员姜毅、曹青松。

6.审结时间
一审审结时间：1997年10月15日。
二审审结时间：1998年6月15日（依法延长审限）。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1996年12月19日，浙江省宁海县公安局以殷某有诈骗嫌疑为由，以刑事侦查为名，将殷某从其湖南省涟源市家中羁押至浙江省宁海县限制人身自由49天，1997年2月6日解除限制。
（2）原告殷某诉称：被告插手经济纠纷，以刑事侦查为名，非法限制原告人身自由，请求撤销被告违法具体行政行为，并判决被告赔偿原告经济损失。
（3）被告浙江省宁海县公安局辩称：限制原告人身自由，是因其有重大诈骗嫌疑。本案办理了刑事拘留和监视居住手续，属刑事侦查行为，不属行政诉讼受案范围。原告请求的赔偿不是行政赔偿，而是刑事赔偿。请求驳回原告起诉。
（4）第三人浙江省宁海县三桥企业有限公司诉称：限制原告人身自由行为，是被告实施的，三桥企业有限公司与本案没有法律上的权利义务关系，不能作为本案第三人参加诉讼。

2.一审事实和证据
涟源市人民法院经审理查明：原告与第三人有多年代销业务关系。1996年1月，原告要第三人供应两车铝制品。3月4日，第三人向原告交付价值20余万元的铝制品。因长期业务往来中的代销费用双方意见不一，原告拒付货款。第三人以原告诈骗向被告报案。同年12月18日晚，被告在涟源市找到原告，向原告出示刑事拘留影印件以后将原告带往浙江省宁海县，交由第三人派人轮流看守。1997年2月2日，原告被迫交款16.9万元并出具10万元欠条后，被告才解除看管。原告被非法限制人身自由49天。原告车旅费损失378元。被告经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭。
上述事实有下列证据证明：
（1）原告和第三人业务往来货款电汇凭证。
（2）宁海县公安局刑侦大队刑事案件发现受理登记表。
（3）宁海县公安局1996年12月16日第000661号拘留证。
（4）宁海县公安局1996年12月25日监视居住呈批表。
（5）宁海县公安局1996年12月25日监视居住决定书。
（6）第三人1997年2月5日出具给原告的16.9万元收条。
（7）原告1997年2月6日出具给第三人的10万元欠条。
（8）原告提供的涟源市至宁海县的378元车旅费票据。
（9）涟源市人民法院寄给被告的开庭传票存根、邮寄回执及开庭笔录。
（10）证人证言。
（11）当事人陈述。

3.一审判案理由
涟源市人民法院认为：原告殷某与第三人浙江省宁海县三桥企业有限公司因多年的业务往来发生经济纠纷，事实清楚。被告浙江省宁海县公安局却以此限制原告殷某的人身自由，是超越职权、插手经济纠纷的行为。原告殷某被非法限制人身自由期间所造成的直接经济损失，被告依法应承担行政赔偿责任。原告要求被告承担限制人身自由期间的停产损失没有法律依据，其请求依法不予支持。被告未向原告出示刑事拘留证原本，向法院提供的监视居住决定书未向当事人宣布与送达，不具证据效力。且被告不是将原告羁押在公安机关羁押刑事犯罪嫌疑人的专门场所。因此，被告所述其所采取的是刑事强制措施、不是行政强制措施的理由不能成立。第三人浙江省宁海县三桥企业有限公司直接参与了被告对原告限制人身自由的一切行为，不能排除其与本案的法律上的权利义务关系，因此其所述不是本案第三人的理由不充分。

4.一审定案结论
涟源市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目、第四十八条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第四条第（四）项、第二十六条、第二十八条第（七）项之规定，判决如下：
（1）撤销浙江省宁海县公安局1996年12月19日至1997年2月6日限制原告殷某人身自由的行政行为。
（2）由浙江省宁海县公安局赔偿原告误工损失1470元，差旅费378元，合计1848元。
案件受理费300元，由被告浙江省宁海县公安局承担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人浙江省宁海县公安局诉称：原告具有重大诈骗嫌疑。第三人和被上诉人是生意上的买卖关系，从来都是货款两清，无“代销费”一说。被上诉人有将货款占为己有的故意和行为，不是一般的经济纠纷。被告采取的刑事强制措施合法。原审法院将刑事案件作行政案件受理审判违法。请求撤销原判。

2.被上诉人殷某辩称：上诉人上诉状和由上诉人起草逼迫被上诉人抄写的欠条足以说明上诉人清楚被上诉人和第三人是生意上的买卖关系。上诉人委托第三人关押被上诉人足以说明上诉人插手经济纠纷，违法办案。上诉人称被上诉人有重大诈骗嫌疑毫无根据。原判事实清楚，证据确凿，定性准确，判决正确。

（四）二审事实和证据
娄底地区中级人民法院经审理查明：被上诉人殷某夫妻原在湖南省长沙市铝塑市场16号门面经营铝制品。1992年，被上诉人和第三人浙江省定海县三桥企业有限公司建立常年销售铝制品业务关系。1993年7月，被上诉人回家乡湖南省涟源市办厂，16号门面由妻子蒋某帮在长沙市主管经营。1996年1月，被上诉人要妻子蒋某帮打电话给第三人，请求供应两车铝制品。2月9日及3月4日，第三人按约送货两车，价值21万余元。事后，第三人催要货款，被上诉人以第三人多年欠付双方约定的销售回扣款为由拒付，要以该货款抵消售回扣款。同年4月，被上诉人妻子因病不能经营，将在长沙市铝塑市场的门面关闭，亦回到涟源市。8月30日，第三人向上诉人浙江省宁海县公安局书面报案，称被上诉人夫妇诈骗。12月16日上诉人对被上诉人殷某作出刑事拘留决定。12月18日晚，上诉人派员到涟源市找到被上诉人，次日将被上诉人带到湖南省娄底地区行政公署公安处，被上诉人签收了上诉人工作人员宣布的刑事拘留影印件。12月20日晚上，上诉人用专车将被上诉人押往浙江省宁海县。到达后，上诉人将被上诉人关押于私人住宅，交由第三人看守，责令被上诉人写交待材料，要被上诉人电话告知亲属交钱放人。1997年2月5日，第三人收到被上诉人亲属送到的16.9万元，2月6日，上诉人又要被上诉人出具一份10万元的欠据后，才放被上诉人回家。上诉人没有任何解除被上诉人刑事拘留的手续。上诉人共关押被上诉人49天。被上诉人及亲属往返涟源市至宁海县的车旅费共计378元。1997年国家职工日平均工资为17.97元。
以上事实，除一审证据外，还有以下证据证实：
1.湖南医科大学附属第二医院住院病人疾病诊断书及住院病人费用明细分户账。
2.湖南省统计局关于1997年国家职工日平均工资标准证明。

（五）二审判案理由
娄底地区中级人民法院认为：被上诉人与第三人存在销售业务关系，尽管被上诉人要以第三人铝制品货款抵为销售回扣款的做法不当，但其拒付货款行为仍属被上诉人与第三人之间的经济纠纷，其性质并非诈骗。第三人以被上诉人诈骗为由向公安机关报案错误。上诉人对本案以经济诈骗立案，并对被上诉人进行刑事拘留，且长时间并不侦查结案，其实质是规避法律，插手经济纠纷，以限制被上诉人人身自由的手段达到第三人要求尽快索讨货款的目的。此为超越职权和滥用职权之行为，依法应当撤销，因此给被上诉人造成的直接经济损失，上诉人应予赔偿。一审判决撤销上诉人限制被上诉人人身自由的行政行为正确，但计算被上诉人直接经济损失有误，应予纠正。

（六）二审定案结论
娄底地区中级人民法院根据所认定的事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和第（三）项之规定，判决如下：
1.维持湖南省涟源市人民法院（1997）涟行初字第1807号行政判决第一项。
2.撤销湖南省涟源市人民法院（1997）涟行初字第1807号行政判决第二项。
3.由浙江省宁海县公安局赔偿殷某误工工资880.63元，差旅费378元，共计1 258.63元。
二审案件受理费300元，由浙江省宁海县公安局承担250元，殷某承担50元。

（七）解说
被告的行为是刑事侦查行为还是具体行政行为，乃本案争议之焦点。认定不一，判决截然不同。
公安机关是负责国家公共安全事务的管理机关，是具有武装性质的行政力量，考虑其具有区别于其他普通行政机关的特殊的职能性质，法律赋予了公安机关行政和司法的双重职能。公安机关既是公安行政管理的行政机关，又是负责刑事案件侦查、拘留、预审的刑事侦查机关；既有对一般违法人员的行政处罚、行政强制等行政权，又有对刑事犯罪分子的刑事侦查权。公安机关的刑事侦查行为，包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验勘查、鉴定、搜查、扣押物品、通缉等，还包括了强制措施中的拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等。公安机关与之相似的具体行政行为则有传唤、行政确认、行政拘留和各种对人身自由予以限制和对财产予以扣押、查封、冻结等行政强制措施等。公安机关刑事侦查主体和行政主体的双重身份，带来了从行为主体上识别其行为性质的困难，本案情形即是如此。那么，被告的行为性质究竟怎么认定?当然应作全面分析，既要从行为的特征分析，又要从行为依据的法律、实施的对象、行为的结果和法律责任分析。但主要应从以下两个最主要方面分析：第一，被告能否举证证实原告确实具有诈骗的犯罪事实。若原告罪该追究刑事责任，被告的行为属刑事侦查行为。如果举证不能，就失去了刑事侦查行为的前提条件，无论有无侦查手续，因其从根本上违背了法律规定的刑事侦查的目的，其行为属于公安机关滥用职权侵犯公民合法权益的具体行政行为。第二，被告行为的主观动机。公安机关进行刑事侦查的目的是为侦查犯罪，打击犯罪。其应依照《刑事诉讼法》规定的程序立案，采取刑事侦查行为，查明事实。确认应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应写出起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院决定；发现不应追究刑事责任的，应当撤销案件。如名此实彼，案件立而不决，以刑事强制措施限制公民人身自由或侵犯行为对象财产，达到规避法律责任的目的，则为主观动机不纯，其行为构成滥用职权，为违法具体行政行为。
从本案来看，原告电话要货，第三人送货，以及原告提供的以往货款电汇凭证及供需双方陈述，证明双方是一种长期的经济合同往来关系。原告拒付货款，缘于第三人多年没有给付曾经允诺的销售回扣费，并非以非法占有为目的，采取虚构事实和隐瞒真相的方法，骗取第三人财物的犯罪行为。原告和第三人的经济债务纠纷，被告并非不清楚。被告对原告采取拘留、监视居住等刑事强制措施，其执行亦违反法律规定，不是将原告收押在法定的专门场所讯问查证，而是将原告交由第三人关押于民宅，由第三人逼迫原告想办法付款。一旦第三人目的达到，被告就予放人，所立刑事诈骗案件亦不了了之，永无侦查结案之日。
被告这种行为为公安部三令五申所禁止。1989年3月15日，公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》中明确规定：“工作中，要划清经济犯罪和经济纠纷的界限，决不能把经济纠纷当做诈骗等经济犯罪来处理。”“对经济纠纷问题，应由有关单位及其行政主管部门、仲裁机关和人民法院依法处理，公安机关不要干预，更不允许以查处经济犯罪为名，以收审扣押人质等非法手段插手经济纠纷问题。”1990年11月6日，公安部《关于切实纠正公安机关办理诈骗案件中的不正之风的通知》第二条明确规定：“对确属一般经济纠纷的，不要作为案件受理，不得进行侦查活动，更不准以任何形式为经济纠纷当事人追款讨债。”1992年1月25日，公安部《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》中再次重申：“凡属债务合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入”。“坚决杜绝强行抓捕收审经济纠纷当事人作‘人质’，逼债索要款物，彻底纠正‘以收代侦’、‘退款放人’的非法做法。”
把本案事实和前述公安部文件规定比照分析，被告在缺乏原告诈骗嫌疑的基本证据，明知原告与第三人的争议属经济纠纷的情况下，违反公安部的规定，以刑事侦查为名，对原告采取刑事拘留及监视居住等刑事强制措施，且长时间不侦查结案，其实质是规避法律，插手经济纠纷，以限制原告人身自由的手段达到帮助第三人逼款索债的目的，是超越职权和滥用职权的具体行政行为。
（姜毅）