(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:湖南省永兴县人民法院(1997)永行初字第77号。
二审判决书:湖南省郴州市中级人民法院(1998)郴行终字第33号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):黄某,男,1962年出生,汉族,初中文化,住永兴县,个体司机。
被告(上诉人):湖南省永兴县工商行政管理局。
法定代表人:杨某,局长。
委托代理人:肖某,该局办公室副主任(全权代理)。
委托代理人:胡圣诞,湖南银光律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织。
一审法院:湖南省永兴县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:谢运东;审判员曹顺德、邓芳树。
二审法院:湖南省郴州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李长田;审判员钟夭云、吴国强。
6.审结时间
一审审结时间:1997年11月3日。
二审审结时间:1998年2月16日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1997年1月11日,被告永兴县工商行政管理局油市工商管理所将原告运输车辆拦住,收取1997年度农用车工商管理费460元。原告不服,于1997年9月23日向法院提起行政诉讼,请求撤销被告收取原告1997年度农用车工商管理费的行政行为。
2.原告诉称:1997年度农用运输车辆工商管理费,根据中共中央办公厅中办发(1996)6号文件即中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局关于当前减轻农民负担的情况和今后工作的意见》的文件通知精神,湖南省物价局、湖南省财政厅(1996)湘价重字第268号文件《关于制止对农用车乱征费的通知》的规定,应属“减轻农民负担”取消的收费项目。而永兴县工商行政管理局忽视中央和省政府文件精神,违法要求原告履行义务,收取原告1997年度农用车辆工商管理费460元。据此,诉请撤销被告违法收取农用运输车辆工商管理费的行政行为,并退回收费。
3.被告辩称:原告已办理了临时工商营业执照。根据国务院国发(1987)71号《城乡个体工商户管理暂行条例》第五条和国家工商行政管理局工商个字(1987)第231号《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第二十三条以及国家工商行政管理局、财政部(1983)工商91号《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第一条的规定,农用车个体司机缴纳工商管理费是原告应尽义务。被告收取原告农用车工商管理费460元是依法行政,请依法驳回原告的诉讼请求,支持被告依法行使法定职权。
(三)一审事实和证据
湖南省永兴县人民法院经公开审理查明:1997年1月11日,被告永兴县工商行政管理局油市工商管理所在原告的运输途中将其车辆拦住,收取1997年度农用运输车工商管理费460元。原告黄某不服,以征收工商管理费是增加农民负担的乱收费等为由,于1997年9月23日向原审法院起诉,请求撤销被告收取原告1997年度农用车工商管理费的违法行为。
上述事实,有下列证据证明:
1.原告提供由被告开具的湖南省行政性收费收款收据(工商专用票据)个体工商户、私营企业管理费专用收据,(全年包干)金额为460元。
2.被告提供的永工商字3—2712号黄某的临时营业执照,注册资金为3万元,经营范围:小四轮货运服务。
3.被告提供的具体行政行为的法律法规依据和规范性文件等资料。
(四)一审判案理由
湖南省永兴县人民法院认为:原告黄某驾驶的小四轮车为农用车,其工商管理费,依据中办发(1996)6号文件及湖南省人民政府有关减轻农民负担的规定精神,湖南省物价局、湖南省财政厅(1996)湘价重字第268号文件的规定,属取消的收费项目。被告永兴县工商行政管理局收取原告1997年度工商管理费属违法要求履行义务。根据国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第(二)条之规定,“管理费每月收取一次”。被告按全年一次性收取,违反法定程序。
(五)一审定案结论
湖南省永兴县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、三、四目的规定,作出如下判决:
撤销被告永兴县工商行政管理局1997年1月11日收取原告黄某农用车工商管理费的行政行为,返还收取的工商管理费460元给原告,限本判决发生法律效力后十天内履行完毕。
案件受理费50元,其他诉讼费20元,由被告永兴县工商行政管理局承担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
一审法院审理后,永兴县工商行政管理局不服,以本案定性不准,认定事实不清,证据不足,适用法律错误等为由,向湖南省郴州市中级人民法院提出上诉。
上诉人永兴县工商行政管理局诉称:
(1)本案定性不准。收取农用车个体运输业工商管理费不是违法要求履行义务。国务院国发(1987)《城乡个体工商户管理暂行条例》第二条规定:“有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员,可以申请从事个体工商业经营,依法经核准登记后为个体工商户。”第三条规定:“个体工商户可以在国家法律和政策允许范围内,经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业。”国家工商行政管理局发布的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》(工商个字(1987)231号)第五条第三款规定:“交通运输业,是指从事公路、水上客货运输,装卸搬运等。”第十三条规定:“个体工商户应当按照规定缴纳登记和管理费。”国家工商行政管理局、财政部(1983)工商字91号《关于个体工商户管理费收支的暂行规定》第一条,凡是向工商行政管理机关领取营业执照的个体工商户,市、县工商行政管理局都应当向他们收取管理费。收取管理费的标准,应根据个体工商户从事行业的利润率高低或收益额大小确定。对从事劳务活动的按收益额的2%~3%收取。具体收费率由各省市、自治区工商行政管理局、财政厅(局)在上述幅度内制定。根据上述规定,无论使用任何运载工具(包括农用车)从事以营利为目的的营运活动的应该履行向工商行政管理机关缴纳个体工商管理费的义务。工商行政管理机关有责任行使向从事营运的个体农用车征收个体工商管理费的权力。上诉人按上述规定收取个体运输业(包括营运农用车)工商管理费是有法律依据的,并不是违法要求履行义务,而是原告应尽的义务。
(2)原判认定事实不清,证据不足。农用车的概念是按用途设定的,农用车是指直接从事农业生产活动的车辆,如三轮、小四轮、双排座,如果用这些车从事营运活动,就不能说明农用。目前,被上诉人农用车的使用情况是:绝大部分时间从事营运活动,获取收入,即为他人提供运输服务,而极少从事农业生产活动。如果工商部门只对大客车、大货车收取个体运输业工商管理费,而不对农用车型从事营运活动的车辆收取个体运输业工商管理费,这显然是不公平的行政行为。但原审法院对农用车改变用途这一事实,并未查清。
(3)全年一次性收取工商管理费的程序并不违法。一次性收取一年的个体运输业工商管理费,是上诉人针对运输行业流动性大,不便逐月收取工商管理费的特点,采用与业主协商方式(票据注明包干),一次性交清,同时免交两个月管理费。上诉人与被上诉人协商预收管理费的方式是切合实际的。这种收费方法并不违背法律旨意,其程序并不违法。原审法院判决认定是违反法定程序,是显失公正的。
(4)一审判决适用法律、法规错误。《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据”。“参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”就湖南省物价局、财政厅湘价重字第268号文件分析,从立法权上看,规章是国务院各部门和省级以及较大城市的人民政府制定、发布的;从立法程序上看,规章的制定以宪法、法律和法规为依据,不得与宪法、法律和法规相抵触;从行文关系上看,政府所属部门制定规范性文件,必须是政府授权,并由政府批转或在文件中注明经政府同意,才能成为规章。显然,(1996)湘价重字第268号文件不是规章,只是地方部门规范性文件。同时,此文与国务院的行政法规即《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》相抵触。因此,(1996)湘价重字第268号文件不能作为本案的审理依据,而应该依据《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》判决。
判决书称:“1997年度农用车工商管理费依据中办发(1996)6号文件以及省政府有关减轻农民负担的规定精神属取消的收费项目。”上诉人认为,中办发(1996)6号文件以及省政府减轻农民负担有关文件精神并没有具体规定取消农用车工商管理费,更没有规定取消个体运输业工商管理费。因此,减轻农民负担的政策不能作为审理本案的依据。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目之规定,判决“是超越职权的”。农用车主从事经营活动(领取工商执照)属于工商行政管理局依法监督管理的相对人,怎么能说是超越职权行政?原审判决称:“根据国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第二条之规定,管理费每月收取一次。被告按全年一次性收取,违反法定程序。”既然已把国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第二条作为本案审理的法律依据,为什么不把该规定的第一条“凡是向工商行政管理机关领取营业执照的个体工商户,市、县工商行政管理局都应向他们收取管理费”作为判案的依据呢?
综上所述,原审法院的判决,在案件性质的认定、认定事实和适用法律等方面不但错误,而且自相矛盾。上诉人对农用车改变用途、从事运输营运活动的已办理工商登记即营业执照的收取个体运输工商管理费这一合法行为,请郴州市中级人民法院依法予以维持。
被上诉人黄某未答辩。
2.二审事实和证据
郴州市中级人民法院经审理查明:被上诉人黄某于1996年12月将自用的小四轮农用车(车号为湘L—XXXX3)改变用途后,到当地工商部门办理了工商营业执照(证号为3—2712)。该证注明注册资金3万元,其经营范围:货运服务。1997年1月11日,上诉人永兴县工商行政管理局油市工商管理所依据国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》第十三条和《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第二十二条以及《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第一条规定,收取被上诉人1997年度农用车运输工商管理费460元。被上诉人不服,以农用车辆运输管理费依据中央办公厅(1996)6号文件和省物价局、财政厅(1996)湘价重字第268号文件规定,属减轻农民负担取消的收费项目,而上诉人置中央和省政府文件于不顾,违法要求履行义务等为由,遂于1997年9月23日向原审法院提起诉讼,请求依法撤销上诉人违法收取农用车辆工商管理费的行政行为,并退回收费。
上述事实,有下列证据证明:
(1)双方当事人的法庭陈述。
(2)上诉人提供的被上诉人领取的工商营业执照存根(证号为3—2712)。
(3)上诉人提供的被上诉人农用车改变用途(改装货运车型)照片等资料。
3.二审判案理由
郴州市中级人民法院认为:被上诉人黄某将农用车改变用途并依照法定程序已办理了农用车“货运服务”临时工商营业执照这一事实不假。上诉人永兴县工商行政管理局依照国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》第十三条和国家工商行政管理局工商个字(1987)第231号《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第二十二条和国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第一条以及湖南省物价局、湖南省财政厅(1994)湘价费字第72号《关于发布工商系统的行政事业性收费项目和标准的通知》第一条的规定,收取被上诉人的个体运输工商管理费是合法行为,应依法予以支持。鉴于个体运输车辆流动性大,给逐月征收管理费带来一定困难,上诉人根据这一特殊情况,并经与被上诉人协商而采取全年一次性收费并无不当。原审确认农用个体运输车辆的工商管理费属“减轻农民负担”的取消收费项目,经查于法无据。上诉人永兴县工商行政管理局对被上诉人作出的行政行为所认定事实清楚,证据充分,适用法律、法规正确,没有超越法定职权和违反法定程序。上诉人之上诉理由成立,本院予以采纳。原审认定事实不清,且证据不足,适用法律不当。
4.二审定案结论
郴州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项和第五十四条第(一)项之规定,作出如下判决:
(1)撤销湖南省永兴县人民法院(1997)永行初字第77号行政判决。
(2)维持永兴县工商行政管理局1997年1月11日收取原告黄某个体运输工商管理费460元的行政行为。
一、二审诉讼费230元,由被上诉人负担。
(七)解说
本案争议焦点是被告永兴县工商行政管理局征收原告黄某个体运输车辆工商管理费是否合法的问题。
1.关于收取个体运输车辆工商管理费是否合法问题
1997年1月11日,被告永兴县工商行政管理局油市工商所所作的具体行政行为是根据国务院国发(1987)71号《城乡个体工商户管理暂行条例》第十三条的规定,“个体工商户应按规定向经营地的工商行政管理机关缴纳管理费”;国家工商行政管理局工商个字(1997)第231号《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第二十二条第二款规定,个体工商户收费办法,按照1983年6月25日国家工商行政管理局、财政部《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》执行。国家工商行政管理局、财政部(1983)工商91号《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第一条规定:“凡是向工商行政管理机关领取营业执照的个体工商户,市、县工商行政管理局都应向他们收取管理费”。原告黄某于1997年1月11日向当地工商行政管理部门申请领取了工商营业执照。被告工商行政管理局依据上述法规及规章之规定,并根据湖南省物价局、湖南省财政厅(1994)湘价费字第72号《关于发布工商系统的行政事业性收费项目和标准的通知》第一条的规定,“工商系统的行政事业性收费一律按审定后的项目和标准(见附表)执行”(附表规定:从事交通运输业个体户收费标准,按收益额2.5%~3%收取工商管理费)。向原告收取管理费。黄某领取了个体工商户营业执照,按规定缴纳工商管理费是其应尽的义务。被告收取原告工商管理费是合法的行政行为,也是履行其法定职责的行为。
2.关于农用车个体运输户的工商管理费是否“减负”免缴项目的问题
中共中央办公厅(1996)中办发6号文件,对“减轻农民负担”和对农村“三乱”(乱收费、乱罚款和各种乱摊派)专门作了限期解决政策性意见,但文件中并未指定取消收取农用车个体运输管理费这项内容。湖南省物价局、湖南省财政厅根据中央办公厅(1996)6号文件精神,于(1996)湘价重字第268号文件中作出了取消收取农用(小四轮)车工商管理费通知的规定。上述“两文”是中央和省政府部门规范性文件。显而易见,它既不是法规也不是规章,更不是行政“决定”和“命令”。根据国务院现行的法规及部门规章的规定,凡办理了工商营业执照的个体户,不管其从事何种经营,都必须缴纳管理费,这是法定的。说原告缴纳的工商管理费,根据省物价局、财政厅(1996)268号文件的规定,属免缴项目是不能成立的。理由很简单,该规范性文件与现行的法规及规章相抵触。《行政诉讼法》规定,法律、法规是行政审判审查的依据,规章在司法审查中可以参照适用。至于规范性文件在行政诉讼中的地位,法律没有规定,实践中只能起到一般法律事实和证明作用。规范性文件作为一种抽象行政行为形式,不属于法律、法规范畴,那么,就无法律效力可言。当规章(文件)与相应行政法规不一致时,适用现行法规。原审法院在审理本案适用有关法规时,根据湖南省物价局、财政厅(1996)268号文件认定原告所缴纳工商管理费属“减负”取消缴费项目,显然是与法相悖的。
3.关于被告收取工商管理费,全年一次性收取是否违反法定程序的问题。
国家工商行政管理局财政部(1983)工商91号《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》第二条规定,“管理费每月收取一次,收取管理费的手续要简便易行”。由于农用小四轮车辆流动性大,而且分散全县各乡、村,给按月收取个体运输工商管理费带来一定困难,被告根据这一特殊情况,采取与原告协商预收方法,并对全年一次性缴清者同时免缴两个月管理费。被告采取这种“简便易行”的收费方法,并不违背法律旨意故并不违反法定程序。
综上所述,郴州市中级人民法院判决撤销原审法院永行初字(1997)第77号行政判决,维持上诉人永兴县工商行政管理局对被上诉人黄某收取管理费的行政行为是正确的。
(钟夭云)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1999年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第508 - 513 页