(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省三明市中级人民法院(1997)三行初字第06—08号。
二审判决书:福建省高级人民法院(1998)闽行终字第1—3号。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省三明市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:谢永健;审判员:韩涛;代理审判员:杨绍东。
二审法院:福建省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:祝昌霖;代理审判员:林爱钦、李晖。
6.审结时间
一审审结时间:1997年10月13日。
二审审结时间:1998年12月31日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1996年6月6日,福建省监狱管理局分别作出(1996)狱字第08、09、010号收容教养犯罪少年决定书,认定1996年4月2日下午5时30分,李某、唐某、林某三人,因敲诈于某1人民币90元,尚欠30元,心中不满,将于某1骗至三明啤酒厂后山用石头将其击昏后,李某、唐某先后用匕首将于某1杀害。根据《中华人民共和国刑法》第十四条的规定,决定对李某、唐某、林某收容教养三年。李某、唐某、林某不服福建省监狱管理局对其收容教养的决定,向三明市中级人民法院提起行政诉讼。
2.原告诉称:1996年4月2日,三明师范附小学生于某1失踪,5月18日在啤酒厂后山发现尸体,因原告在于某1失踪前曾向于某1要过钱,因而被怀疑为杀人凶手,公安机关在侦查终结后,以呈请劳动教养审批表报请被告对原告进行收容教养,被告未对该案进行深入核实,就于1996年6月6日作出收容教养犯罪少年决定书,对原告收容教养。原告认为,原告没有杀死于某1,于某1之死与原告无关;被告是对监狱进行行政管理的机关,无权对收容教养作出决定,被告行为显属超越职权;被告对未满14周岁的未成年人决定收容教养,显属适用法律错误。请求撤销被告作出的(1996)狱字第08、09、010号收容教养犯罪少年决定书,解除对原告的收容教养。
3.被告辩称:我局对原告收容教养,没有超越职权,适用法律也并无错误,原告起诉理由不能成立,请求维持被告的收容教养决定,主要理由是:
(1)本案事实清楚,证据充分。我局作出收容教养决定之前,对三明市公安局上报的案卷材料进行了核实,对证据也作了审查。主要证据有:1)办案单位即三明市公安局三元分局刑警大队,依法对该案进行了侦查,取得了物证、证人证言、原告等三个犯罪少年的供述,制作了现场勘查笔录,足以认定于某1系原告杀害。2)侦查终结后,刑警大队写的关于该案的破案报告经过三明市公安局三元分局、三明市公安局两级公安机关审查核实。3)三明市公安局上报的对原告进行收容教养的呈批材料齐全,手续完备。
(2)我局作出收容教养决定没有超越职权。根据公安部1982年3月23日(1982)公发(劳)51号《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》第二条、第五条规定及当时省公安厅领导批示,我局于1982年5月1日开始负责承办对不满14周岁犯罪少年收容教养的审批工作,1983年政法体制改革中,根据(1983)公发(劳)66号《公安部、司法部关于贯彻执行中央将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理的若干规定》,我局于1983年7月1日成建制移交省司法厅管理。在此之前,我局名称为福建省公安厅劳改局,系省公安厅一个业务工作部门。至今未下达文件或通知将被告这项审批工作移交其他部门,有关法律、法规对此也没有另行规定。
(3)我局对未满14周岁未成年人收容教养,适用法律没有错误。《刑法》第十四条第四款规定:“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。”这是对犯罪少年可以进行收容教养的法律依据。公安部对不满14周岁的少年犯罪人员是否适用收容教养问题,征得全国人大常委会法工委同意,于1993年4月26日下发了《关于对不满十四周岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》。通知指出:《刑法》第十四条第四款规定的“不满十六周岁”的人既包括已满14周岁犯罪,应负刑事责任,但不予刑事处罚的人,也包括未满14周岁犯罪,不负刑事责任的人。对未满14周岁的犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的人,应当依照《刑法》第十四条的规定办理,即必要的时候,可以收容教养。
(三)一审事实和证据
三明市中级人民法院经审理查明:1996年5月18日,在三明啤酒厂后山腰上发现一具小学生尸体。三明市公安局三元分局经侦查认定死者是三明师范附小学生于某1,被三化小学学生李某、唐某、林某杀害。破案后,三明市公安局拟对李某、唐某、林某收容教养三年,上报福建省监狱管理局审批。
1996年6月6日,福建省监狱管理局分别作出(1996)狱字第08、09、010号收容教养犯罪少年决定书,认定1996年4月2日下午5时30分,李某、唐某、林某三人,因敲诈于某1人民币90元,尚欠30元,心中不满,将于某1骗至三明啤酒厂后山用石头将其击昏后,李某、唐某先后用匕首将于某1杀害。根据《中华人民共和国刑法》第十四条的规定,决定对李某、唐某、林某收容教养三年。李某、唐某、林某不服福建省监狱管理局对其收容教养的决定,向三明市中级人民法院提起行政诉讼。
被告福建省监狱管理局在1983年6月前系省公安厅下属的一个业务工作部门,名称为“福建省公安厅劳改局”。
1982年3月23日,公安部下发了(1982)公发(劳)51号《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》,该通知第二条规定:“对确有必要由政府收容教养的犯罪少年,应当由地区行政公署公安处或者省辖市公安局审批,遇有犯罪少年不满十四周岁等特殊情况,须报请省、市、自治区公安厅、局审批。”当时省公安厅有关领导指示收容犯罪少年的审批工作由劳改局办理。1982年5月6日,福建省公安厅以闽公劳(1982)10号《关于转发公安部〈关于少年犯管教所收押收容范围的通知〉的通知》转发了公安部的通知。从1983年5月1日起,由劳改局负责对犯罪少年收容教养的审批工作。
1983年7月1日,根据(1983)公发(劳)66号《公安部、司法部关于贯彻中央将劳改、劳教工作移交司法行政部门管理的若干规定》的精神,原福建省公安厅劳改局整建制归口省司法厅管理,更名为“福建省劳动改造工作管理局”,归口省司法厅管理后,对犯罪少年收容教养的审批工作,仍由当时的劳动改造工作局负责审批。
《未成年人保护法》实施后,公安部于1993年4月26日作出公通字(1993)39号《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》,公安部通知指出,对不满14周岁的少年犯罪人员是否适用收容教养问题,经过研究并征得全国人大常委会法工委同意,认为《刑法》第十四条第四款规定的“不满十六周岁的人”,包括已满14岁犯罪,应负刑事责任,但不予刑事处罚的人,也包括未满14周岁犯罪,不负刑事责任的人。《未成年人保护法》第三十九条的规定不是修改《刑法》。对未满14周岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的,应当依照《刑法》第十四条的规定办理,即在必要的时候,可以收容教养。
1996年5月24日,福建省人民政府办公厅以闽政办(1996)111号文转发《福建省监狱管理局职能设置、内设机构和人员编制方案》,将原福建省劳动改造工作管理局更名为“福建省监狱管理局”,规定其主要职责是省政府主管全省监狱的国家刑罚执行机关。
上述事实有下列证据证明:
1.(1996)狱字第08、09、010号收容教养犯罪少年决定书。
2.省公安厅闽公劳(1982)10号《关于转发公安部(关于少年犯管教所收押、收容范围的通知〉的通知》。
3.公安部(1982)公发(劳)51号《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》。
4.1982年当时省公安厅文件批办单,将收容教养审批职权交由劳改局办理。
5.公安部公通字(1993)39号《关于对不满十四周岁的少年犯罪人员收容问题的通知》。
6.公安部、司法部(1983)公发(劳)66号《公安部、司法部关于贯彻执行中央将劳改、劳教工作移交给司法行政部门管理的若干规定》。
7.闽政办(1996)111号《福建省人民政府办公厅关于印发福建省监狱管理局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》。
8.三个原告的户口簿。
(四)一审判案理由
三明市中级人民法院认为:根据1982年3月23日公安部(1982)公发(劳)51号《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》的规定,收容教养不满14周岁犯罪少年的审批权应由省、市、自治区公安厅、局行使。被告福建省监狱管理局行使审批犯罪少年收容教养的职权,缺乏法律依据,其作出对原告李某、唐某、林某收容教养的决定,属超越职权。
(五)一审定案结论
三明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目之规定,判决如下:
撤销被告福建省监狱管理局对李某、唐某、林某所作的(1996)狱字第08、09、010号收容教养犯罪少年决定书。
本案诉讼费100元,由被告福建省监狱管理局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人李某、唐某、林某以原审判决认定事实不清,适用法律错误为由提出上诉。主要理由是:(1)原审在法庭上对省监狱管理局认定我们杀人这一“事实”未进行审理,判决书对被诉具体行政行为证据是否确凿也未作出认定,因此,原审判决认定事实不清。(2)根据修订后《刑法》第十七条及《未成年人保护法》第三十九条规定,收容教养应由政府作出,无论是公安部门还是监狱管理部门均不具有这一职权。原审判决依据公安部(1982)公发(劳)51号《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》认定省监狱管理局超越职权,属适用法律错误。(3)依据《未成年人保护法》第三十九条规定,收容教养对象应是年满14周岁的犯罪少年。上诉人在1996年4月2日尚未满14周岁,依法不应予以收容教养。
上诉人福建省监狱管理局以其作出收容教养决定具有法律依据,没有超越职权为由提出上诉。主要理由是:(1)上诉人审批对不满14周岁犯罪少年收容教养的职能是省公安厅根据公安部文件确定的。上诉人在1983年7月1日前归属于省公安厅,名称为福建省公安厅劳改局。1982年3月23日,公安部下发了(1982)公发(劳)51号《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》。同年4月23日,省公安厅根据该文件,把对不满14周岁犯罪少年收容教养的审批职权确定由上诉人行使。同年5月1日,上诉人开始承办该项审批工作。(2)1983年政法体制改革,上诉人整建制移交省司法厅管理,更名为“福建省劳动改造工作管理局”。管理体制改革,只改变了上诉人的行政隶属关系,上诉人原有的职能职权并没有发生变化,同时,公安部、司法部及省公安厅、司法厅等上级部门,未下达文件将上诉人对不满14周岁犯罪少年收容教养审批工作移交给其他部门,有关法律、法规对此也没有另行规定。在这种情况下,上诉人仍按照省公安厅原确定的职能,继续行使对不满14周岁犯罪少年收容教养的审批权。(3)根据省政府批准的《福建省监狱管理局职能配置、内设机构和人员编制方案》第一条“主要职责”第十一项规定:省监狱管理局主要承办省政府、省司法厅交办的其他事项;第二条“内设机构”第三项规定:省监狱管理局狱政处具有承办犯人保外就医及不满16周岁未成年人收容教养的职能,这些规定足可说明省政府已经再次明确上诉人具有收容教养的审批职能。因此,请求撤销原判,维持上诉人的收容教养决定。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的证据。
3.二审判案理由
福建省高级人民法院认为:行政机关作出具体行政行为必须证据充分、适用法律正确、符合法定权限,否则,具体行政行为违法,应当判决撤销。根据《刑法》第十四条第二款规定:已满14周岁不满16周岁的人,犯杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或其他严重破坏社会秩序罪,应当负刑事责任。第四款规定:因不满16周岁不处罚的,责令其家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。《未成年人保护法》第三十九条规定:“已满十四周岁的未成年人犯罪,因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令其家长或者其他监护人加以管教;必要时,也可以由政府教养。”没有规定不满14周岁的未成年人可以收容教养。上诉人李某、唐某、林某提出省监狱管理局审批未满14周岁未成年人收容教养适用法律错误之上诉理由有理,应予采纳;由于上诉人李某、唐某、林某有否杀害于某1的事实不属于认定事实不清的上诉理由不予采纳;上诉人李某、唐某、林某提出省监狱管理局审批收容教养超越职权之上诉理由,于法无据,不予采纳;上诉人省监狱管理局有关维持其具体行政行为的上诉理由不成立,不予采纳;原审判决撤销被诉具体行政行为正确,应予维持。
4.二审定案结论
福建省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
本案诉讼费100元,由上诉人福建省监狱管理局负担。
(七)解说
1.收容教养是否属于行政诉讼受案范围,人民法院予以立案受理是否正确?
收容教养是否属于人民法院行政诉讼受案范围,在立案时出现两种观点。一种观点认为,省监狱管理局作出收容教养决定是根据《刑法》第十四条(1997年《刑法》第十七条)的规定作出的司法行为,不是根据行政法律、法规作出的行政行为,因此,收容教养不是具体行政行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。另一种观点认为,收容教养虽然是根据《刑法》的有关规定作出的,但是,《刑法》第十四条(1997年《刑法》第十七条)第四款规定:“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。”该规定把收容教养排除在刑事处罚之外,而归入到政府行为。政府是行政机关,它所作的行为是行政行为,不是司法行为,而且它作出的收容教养决定,具有单方性、强制性和执行性,符合具体行政行为的特征,应当认定是具体行政行为,属于行政诉讼受案范围。本案受诉人民法院肯定和采纳了第二种意见,根据《行政诉讼法》的有关规定,予以立案受理,是正确的。
2.对未满14周岁未成年人犯罪能否决定收容教养?
不满14周岁的未成年人尚处于幼年时期,身心发育还不成熟,还不具备辨认和控制自己的行为的能力。因此,法律对未成年人犯罪及处罚有特殊规定。《未成年人保护法》第三十九条规定,已满14周岁的未成人犯罪,因不满16周岁不予刑事处罚的,责令其家长或者其他监护人加以管教;必要时,也可以由政府收容教养。《刑法》第十四条(新《刑法》第十七条)也规定,因不满16周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府教养。《刑法》与《未成年人保护法》的规定是一致的。也就是说,未满14周岁的未成年人犯罪,不能收容教养。公安部(1982)公发(劳)51号文以及公安部公通字(1993)39号文均规定不满14周岁的未成年人犯罪,也可以收容教养。显然,公安部的规定超出了《刑法》和《未成年人保护法》的规定,扩大了收容教养的范围。因此,对犯罪少年收容教养,应当适用《刑法》和《未成年人保护法》的规定。被告省监狱管理局对未满14周岁未成年人犯罪决定收容教养,适用法律错误,应当判决撤销。
3.本案法院没有判决省监狱管理局赔偿是否正确?
本案中,省监狱管理局的具体行政行为被法院判决撤销。根据《行政诉讼法》第六十七条和《国家赔偿法》第二条的规定,公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯并造成损害的,有权请求国家赔偿。本案因被告具体行政行为违法,造成三原告被错误关押,由此造成的损失,省监狱管理局应当赔偿。但是,本案三个原告的诉讼请求是撤销被告的收容教养决定,没有提出行政侵权赔偿请求,根据不告不理的原则,法院没有判决行政机关赔偿原告损失,是正确的。
(林爱钦)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1999年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第675 - 680 页