(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区武鸣县人民法院(1993)武行初字第8号。
二审判决书:广西壮族自治区南宁市中级人民法院(1994)南行终字第5号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):广西武鸣染织厂。
法定代表人:李某,厂长。
一、二审委托代理人:黄某、左某,该厂干部。
被告(被上诉人):广西武鸣县城乡建设委员会。
法定代表人:伍某,主任。
一、二审委托代理人:陆某,男,武鸣县城乡管理监察大队大队长;李某1,男,武鸣县城乡管理监察大队副大队长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区武鸣县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:磨广政;审判员:张秋明、马志宁。
二审法院:广西壮族自治区南宁市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李寿林;审判员:张旭恩;代理审判员:李雨时。
6.审结时间
一审审结时间:1993年12月3日。
二审审结时间:1994年3月29日(依法延长审限)。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:1993年7月24日,被告的下属机构城管监察大队以原告未经规划部门批准,擅自在旧圩亭兴建围墙,违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《南宁市建筑管理若干规定》第十二条和武鸣县《关于城镇管理若干规定》第一条第四款的规定为由,作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》,并于当天强制拆除。原告不服,向广西壮族自治区武鸣县人民法院提起行政诉讼。
(2)原告诉称:城管监察大队作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》,并自行强制拆除我厂的围墙是违反法律程序和超越职权的具体行政行为,不但侵犯了我厂的财产权,而且损害了我厂名誉。其理由是:所建围墙是在本厂区范围内。被告的下属机构城管监察大队下文通知我厂限期自行拆除后,我厂已向武鸣县人民政府报告,请求补办保留围墙手续,县政府未答复。7月24日上午9时许,城管监察大队雇请民工强行拆除,至当日下午,该大队才将《关于强制拆除染织厂的违章建筑围墙的决定》送达我厂,城管监察大队不是独立的行政主体,无权作出拆除决定,法律法规也没有规定该大队具有强制拆除的权力,其行使的职权违反法律规定和法定程序。请求法院判决撤销城管监察大队(1993)10号《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》;恢复我厂围墙原状,公开赔礼道歉,消除影响,恢复名誉。
(3)被告辩称:武鸣县城乡建设管理监察大队,系我委的下属机构,行使城建监察职能。武鸣染织厂于1991年11月初,在没有向我委申请,未取得建设工程规划许可证的情况下,在本厂第三号大门左侧(原旧圩亭)砌筑一道高2.2米、长32米的围墙,属违章建筑。请求法院予以维持。
2.一审事实和证据
武鸣县人民法院经审理查明:1991年11月初,原告武鸣染织厂在没有向武鸣县建委申请的情况下,擅自在该厂第三号大门左侧(原旧圩亭)砌筑一道高2.2米、长32米的围墙。被告武鸣县委的下属机构城管监察大队于1992年8月21日以自己的名义发出限武鸣染织厂于11月27日前自行拆除违法建筑围墙的通知。原告武鸣染织厂于同日向武鸣县人民政府提交一份关于要求保留所建围墙的请示,同时抄送被告,县政府对此请示没有批复,被告也未作出表示,原告没有自行拆除,也没有向法院起诉。1993年7月16日,城管大队又向原告发出通知,重申此围墙属违章建筑,限于7月23日前自行拆除。同月24日上午9时许,城管监察大队雇请民工强行拆除原告的围墙,当日下午该大队才将《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》送达原告。事后,城管监察大队在公共场所张贴了题为《强制拆除染织厂围墙大快人心,群众拍手称好》的简讯。
上述事实有武鸣染织厂向武鸣县人民政府申请保留围墙的报告,武鸣县城管监察大队两次作出限期染织厂自行拆除违章建筑的通知,以及《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》,并有双方当事人的陈述等证据证明。
3.一审判案理由
武鸣县人民法院经审理认为:被告武鸣县建委是城市规划的行政主管部门,主管本县城市规划管理工作,对违反城市规划管理的行为依法应由县建委作出处理。城管监察大队作为县建委的下属机构,在执法活动中,却以自己的名义对武鸣染织厂建筑的围墙作出处理决定,并强行拆除武鸣染织厂的围墙,这一具体行政行为违反了法定程序,也超越了其法定的职权范围。原告武鸣染织厂在没有向县建委申请,未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建筑围墙是违法的,其所提出由被告恢复围墙原状、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉的诉讼请求不予支持。
4.一审定案结论
武鸣县人民法院根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第三十二条、第四十二条,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,作出判决:
撤销武鸣县城管监察大队武城监(1993)10号《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》。
案件受理费100元,由被告武鸣县城乡建设委员会负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人武鸣染织厂诉称:被拆的围墙建在本厂范围内,没有向被告申请是欠妥的,从维护本厂治安,防止失盗,有利于生产和生活出发,该围墙的兴建是必要的,保留是有合理依据的。城管监察大队违法拆墙所造成的损失,被上诉人应予赔偿。请求二审法院判决被上诉人赔偿经济损失2048.20元,公开道歉、消除影响并负担一切费用。
2.被上诉人武鸣县城乡建设委员会辩称:上诉人擅建临时围墙,没有任何法律手续,属违章建筑物,理应拆除;城管监察大队张贴城管简讯,目的是为了使城建法规深入人心,并不存在侵害上诉人名誉权的问题。要求二审法院维持一审判决。
(四)二审事实和证据
南宁市中级人民法院经审理查明:武鸣染织厂于1991年11月初,在没有向武鸣县城乡建设委员会申请,未取得建设工程规划许可证的情况下,在本厂大门左侧(原旧圩亭)筑建一道高2.2米、长32米的水泥砖围墙。建墙时城管监察大队曾对上诉人的违章行为进行制止,武鸣染织厂没有停止建墙行为。1991年11月21日城管监察大队以自己的名义又发出通知:限武鸣染织厂于11月27日前自行拆除违章建筑的围墙。武鸣染织厂于同月27日向县人民政府请求要求保留违法建筑的围墙,同时抄送武鸣县城乡建设委员会,县政府及城乡建设委员会均未作出答复。武鸣染织厂也未在有效期限内向法院起诉。1993年7月16日,城管监察大队又向武鸣染织厂发出通知,重申所建围墙属违章建筑,限于7月23日前自行拆除,逾期将会同公安部门强行拆除。同月24日上午9时许,城管监察大队雇请民工强行推倒违章建筑的围墙。事后,城管监察大队在公共场所张贴城管简报,简报中含“强制拆除染织厂围墙大快人心,群众拍手称好”的内容。
上述事实有武鸣县城管监察大队两次发给武鸣染织厂的通知,有武鸣染织厂向武鸣县人民政府申请保留围墙的报告,还有城管监察大队作出的《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》,及双方当事人的陈述等证据证明。
(五)二审判案理由
南宁市中级人民法院经审理认为:被上诉人武鸣县城乡建设委员会是城市规划行政主管部门,法律规定由其对违反城市规划管理的行为进行处理,但在处理上诉人武鸣染织厂违章建筑行为时,却以其下属机构城管监察大队的名义发出通知和拆除决定,并强制执行了这一决定,明显超越了法定职权,依法应予撤销。上诉人武鸣染织厂在没有取得建筑工程规划许可证的情况下擅建围墙,且不听制止,亦属违法,不受法律保护,由此围墙被拆引起的损失应由自己承担;其所提出的恢复原状或赔偿损失、公开道歉、消除影响的请求本院不予支持。原审判决并无不当。
(六)二审定案结论
南宁市中级人民法院根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第三十二条、第四十二条,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出判决:
驳回上诉,维持原判。
诉讼费100元,由上诉人武鸣染织厂负担。
(七)解说
人民法院审理行政案件时,首先要审查作出具体行政行为的主体是否具备合法资格。就本案而言,就是要审查城管监察大队是否具有行使《城市规划法》规定的职权。城管监察大队是被告武鸣县城乡建设委员会的下属机构,对内执行建委下达的任务;对外以建委的名义行使法律法规规定的职权,由此产生的法律责任由建委来承担。所以本案的被告是建委而不是城管监察大队。
依照《城市规划法》规定,武鸣县城乡建设委员会是城市规划行政主管部门,有权对违反城市规划的行为作出处理,城管监察大队则不然。城管监察大队对武鸣染织厂违章建筑的围墙作出处理,一方面法律法规没有授权,另一方面被告没有委托。其行为超越了行政职权,是越权行政行为。就强制执行权来说,《城市规划法》明确规定,强制权属人民法院行使,武鸣县城乡建设委员会以及其下属城管监察大队都无权行使强制权。
武鸣染织厂地处武鸣县城区规划控制区内,依照《城市规划法》规定,在城市规划区内新建、扩建和改建的建筑物、构筑物,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,在取得建设工程规划许可证后,方可申请办理开工手续。武鸣染织厂在建筑围墙前,没有按照《城市规划法》的规定向武鸣县城乡建设委员会申请,即擅自建筑围墙,其做法是违法的。武鸣染织厂施工期间,城管监察大队前往制止,指出其行为的违法性,武鸣染织厂不听制止,继续施工,置法律于不顾。在这种情况下武鸣染织厂应自觉履行法律规定的义务,然而,武鸣染织厂却一意孤行。其所建围墙是违法的,法律不予保护。
综上所述,被告武鸣县城乡建设委员会下属机构城管监察大队对武鸣染织厂的违章行为作出处理,超越了职权;武鸣染织厂未向被告武鸣县城乡建设委员会申请,擅自兴建围墙是违法的,其诉讼请求不予采纳。一、二审法院的判决是正确的。
(张旭恩)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1995年综合本》 中国人民大学出版社 第1515 - 1518 页