（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省如皋市人民法院（2000）皋行初字第23号。
二审判决书：江苏省南通市中级人民法院（2000）通中行终字第103号。

2.案由：不服道路交通事故责任认定案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：孙某，男，1952年2月9日生，汉族，如皋市种猪场职工。
被告（上诉人）：如皋市公安局。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人（一、二审）：陈某1，男，该局交通警察大队政秘科副科长。
委托代理人（一、二审）：何某，男，该局法制监管大队法制室工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省如皋市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱玉敏；代理审判员：丁伟利、朱江兵。
二审法院：江苏省南通市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王建平；审判员：施汉忠、刘萍。

6.审结时间
一审审结时间：2000年5月10日。
二审审结时间：2000年11月7日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2000年1月16日，如皋市公安局所属交警大队磨头中队对原告孙某骑摩托车将4岁男孩张某撞伤的交通事故做出责任认定，认定孙某在交通事故中负主要责任，张某负次要责任。3月13日，如皋市公安局交警大队根据孙某的申请，依据《道路交通事故处理办法》做出第200024号交通事故责任重新认定决定，认定原告孙某与张某分别负事故的同等责任。

2.原告诉称：我在交通事故中无违章行为，不应负责任。被告所作认定依据的法规错误，侵犯我合法权益，请求人民法院判决被告的重新认定无效，同时责令被告赔偿精神损失费600元。

3.被告辩称：
（1）最高人民法院、公安部法发（1992）39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关做出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”公安部2000年2月15日做出的公复字（2000）1号《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》中指出：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所做出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。”故我局交警大队依据《道路交通事故处理办法》第十七条、第十九条、第二十二条规定做出的重新认定决定不属行政诉讼受案范围。
（2）公安部1992年8月10日《道路交通事故处理程序规定》第五条规定：“县（市辖区）公安交通管理部门负责处理本县（区）内发生的交通事故，也可以经本级公安机关领导人批准，指定其下属公安交通管理部门处理本管辖区内发生的轻微事故和一般事故。”江苏省公安厅《贯彻实施〈道路交通事故处理程序规定〉有关问题的意见（试行）》“管辖”部分第二条第二款规定：“交警中队具备条件的，可以由县（市）交警大队指定处理辖区内一般交通事故。”“责任认定”部分第二条规定：“交通事故责任重新认定由原事故处理部门的上一级公安交通管理部门负责。”据此，我局交警大队对磨头交警中队所作交通事故责任认定进行重新认定是合法的，且认定事实清楚，责任依据充分，并未侵犯原告的合法权益，请求人民法院依法判决。

（三）一审事实和证据
如皋市人民法院经审理查明：1999年12月29日下午5时左右，原告孙某驾驶苏F/XXXX9号二轮摩托车沿场南乡红旗路由东向西行驶，至该乡朗窑村4组所在路段时，遇有一4岁男孩张某独自由北向南步行，原告采取鸣喇叭、减油门等方法继续向前行驶后将张某撞伤，原告孙某及车辆也同时倒地，后张某被送至医疗单位治疗。被告所属交警大队磨头中队接到当地群众报警后立即赶至现场进行勘查及收集证据，于2000年1月16日以磨头中队名义做出道路交通事故责任认定，认定原告在交通事故中负主要责任，张某负次要责任，同时告知原告孙某如不服认定可在接到认定决定15日内向如皋市交警大队书面申请重新认定。2月14日，被告所属交警大队接到原告申请后调阅档案并进行核实，于3月13日做出第200024号道路交通事故重新认定决定，以原告孙某驾驶车辆遇有情况采取措施不当造成交通事故为由，认定孙某与张某分别负事故的同等责任，并决定该认定为最终认定。原告孙某仍不服，认为上述重新认定决定侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼。庭审中，原告孙某当庭放弃要求被告赔偿精神损失600元的诉讼请求。
上述事实有下列证据证明：
1.如皋市公安局提供的询问孙某的笔录。
2.磨头交警中队所作的事故现场图。
3.磨头交警中队所作道路交通事故责任认定书。
4.如皋市公安局交警大队所作道路交通事故重新认定决定书。
5.原告孙某的起诉状。
6.当事人陈述。

（四）一审判案理由
如皋市人民法院根据上述事实和证据认为：根据国务院《道路交通事故处理办法》第十七条规定，公安机关在交通事故发生后做出事故责任认定属其法定职责。当事人认为其行为侵犯合法权益，向人民法院提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项、2000年3月10日颁布施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定的受案范围。本案原告孙某在接到重新认定决定后向本院提起诉讼，人民法院受理此案并无不当。
《道路交通事故处理办法》第四条第二款明确规定，县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关；第二十二条规定，当事人对交通事故责任认定不服的，可向上一级公安机关申请重新认定。如皋市公安局交警大队磨头中队做出的责任认定决定属被告的行为，其所属交警大队做出的重新认定仍属同一级公安机关的认定决定，不产生两级认定的法律效力，其答辩意见不能成立。

（五）一审定案结论
江苏省如皋市人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项，做出如下判决：
确认被告如皋市公安局所属交通警察大队2000年3月13日做出的第200024号道路交通事故重新认定决定无效。
诉讼费225元，原告孙某负担25元，被告如皋市公安局负担200元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：上诉人所属交警大队做出的重新认定决定并不直接确定当事人之间的权利义务，应是行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围；根据道路交通事故处理的有关规范性文件规定，县级公安机关的交通管理部门有权做出重新认定决定，一审法院判决确认决定无效是错误的，请求二审法院撤销原判。
（2）被上诉人未予答辩。

2.二审事实和证据
江苏省南通市中级人民法院经公开审理认为，一审认定的案件事实和证据确实充分，予以采纳。

3.二审判案理由
江苏省南通市中级人民法院认为：上诉人如皋市公安局依其职权做出的道路交通事故责任认定，对被上诉人孙某的权利和义务存在一定的影响，不符合行政指导行为具有的特征。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关规定，上诉人所作交通事故责任认定属于人民法院行政诉讼受案范围。如皋市公安局交警大队与磨头中队分别做出的交通事故责任认定和交通事故责任重新认定决定，同属如皋市公安机关的行为。而国务院《道路交通事故处理办法》、江苏省公安厅《贯彻实施〈道路交通事故处理程序规定〉有关问题的意见（试行）》中均规定当事人对交通事故责任认定不服，可向上一级公安机关申请重新认定。如皋市公安局交警大队与磨头中队之间不存在上下级公安机关的关系，故如皋市公安局交警大队无权做出交通事故重新认定决定。现如皋市公安局交警大队行使了上一级公安机关的职权，属于无效行为。如皋市公安局上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当。

4.二审定案结论
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，做出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费人民币100元整，由上诉人负担。

（七）解说
这是一起较早适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）的行政案件：《解释》施行的时间是2000年3月10日，而本案所诉行政行为是2000年3月13日做出的，相差仅3天。
审理本案，主要从以下两个方面进行考虑：
1.本案是否属人民法院行政诉讼受案范围。
《解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第二款规定了6种不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为。
《解释》第一条规定的受案范围是与我国确立依法治国的基本方略、行政审判工作逐步规范化的现实国情相适应的。本案中，如皋市公安局是如皋市负责公共安全的行政管理机关。《道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）第四条第二款规定：“县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。”据此，如皋市公安局的行政主体资格是明确的。《办法》第十七条规定，“公安机关在查明交通事故原因后，应当……认定当事人的交通事故责任”。如皋市公安局所属交警大队磨头中队据此做出责任认定是其行使行政职权的行为。交警大队磨头中队及交警大队两次就本案原告孙某与张某之间发生的交通事故，单方面做出的责任认定，直接涉及孙某个人的权利和义务。应当说如皋市公安局的行为完全符合可诉行政行为的构成要件，孙某一旦依法起诉，人民法院就应当依法受理。如皋市公安局在答辩过程中举出法发（1992）39号通知及公安部2000年2月15日的公复字（2000）1号批复，以证实其原告起诉不属行政诉讼受案范围的主张，但该答辩意见忽略了一点，即上述规范性文件的效力不及《解释》。因为《解释》第九十八条规定：“最高人民法院以前所作司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”
2.如皋市公安局交警大队是否有权对所属中队做出的道路交通事故责任认定进行重新认定。
《办法》第二十二条规定，“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定”。苏公厅（93）246号文即江苏省公安厅《贯彻实施〈道路交通事故处理程序规定〉有关问题的意见（试行）》“责任认定”第二条规定：“交通事故重新认定由原事故处理部门的上一级公安交通管理部门负责。”上述规定旨在充分保护行政管理相对方的行政复议权，促使上级行政机关对下级机关所作行政行为进行监督，避免行政权的滥用。被告如皋市公安局引用公安部《道路交通事故处理程序规定》第五条（见前文）的规定，试图证明其交警大队做出重新认定的职权依据，其实是错误地理解了本条的含义。本条如此规定，只不过从交通事故频繁、交警大队做出事故责任认定的工作量过大、人员相对不足的实际情况出发，将部分责任认定的职能委托交警大队的派出机构交警中队行使而已。交警中队根据这一委托所做出的责任认定，仍是一级行政机关——县级公安局的行政行为，交警大队并不因为交警中队行使了这一委托职能而必然成为享有交通事故责任重新认定的“上一级公安交通管理部门”。从县级公安局内部的机构设置来看，无论是磨头中队做出的责任认定，还是交警大队做出的重新认定，都是一级行政机关——如皋市公安局的行为。显然，根据前述规定，在道路交通事故责任认定这一问题上，如皋市公安局无权对自己所作的责任认定进行重新认定，因此，如皋市公安局交警大队所作的责任认定是无效的。
3.本案还有一个问题值得研究，这就是上诉人在上诉中提出的如皋市公安局交警大队所作重新认定是行政指导行为的问题。
所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理过程中所做出的具有示范、倡导、咨询、建议、劝告等性质的行为，该行为对当事人的权利和义务不产生实际影响。本案中，交警大队的重新认定就孙某与张某交通事故的责任分担加以明确，而且称为“最终认定”，具有明显的单方性、强制性，并非只起“示范、倡导、咨询、建议、劝告”等作用的行为，实际上对孙某在本次事故中所享有的权利和应承担的义务产生了直接的、现实的、非通过诉讼程序不得逆转的影响，故本案上诉人关于其交通责任事故重新认定决定是行政指导行为的说法不能成立。一审法院判决被告如皋市公安局所属交通警察大队做出的第200024号道路交通事故重新认定决定无效，二审法院予以维护，这是正确的。
（薛专　朱玉敏）