(一)首部
1.判决书字号:福建省宁化县人民法院(2000)行初字第16号。
3.诉讼双方
原告:朱某,男,1981年9月18日生,汉族,学生。
委托代理人:卓冬生,男,福建宁化齐驱律师事务所律师。
委托代理人:伍某,男,1952年9月2日生,汉族,无固定职业。
被告:宁化县教育局。
法定代表人:张某,局长。
委托代理人:周荣华,男,福建宁化齐驱律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省宁化县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈晶;审判员:张雄、张永兴。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1997年11月10日,原告朱某与委托培养单位、本案的被告宁化县教育局协商签订福建省学生与委托培养单位协议书。事后,原告履行了委培协议书所确定的全部义务,并取得福建省宁化师范学样毕业证书及就业报到证。原告朱某按就业报到证期限到被告单位报到,请求分配工作时,被告以政策发生变化、无权做出是否分配为由,要求原告再次签订就业协议,待原告在2003年7月底前取得大专以上学历毕业文凭后分配安排工作。
2.原告诉称:1997年9月,原告被福建省宁化师范学校(现改名为福建省三明工贸学校)录取,同年11月10日,被告宁化县教育局作为委托培养单位的乙方与作为甲方的原告经协商订立委培协议书。事后,原告作为被告的委培生,在宁化师范就学三年,履行了委培协议书约定的缴付委培费及按期完成学业等义务,于2000年7月取得福建省宁化师范学校毕业证书及三明市教育委员会师范类毕业生调配部门颁发的就业报到证。现被告不履行委培协议书确定的负责分配工作义务,造成原告无法就业。为此,要求被告立即分配原告工作。
3.被告辩称:1997年11月,我局确实与原告朱某等人签订了委培协议书。今年根据国务院和省政府有关文件精神,小学教师应逐步做到学历大专化,及根据县政府(2000)7号“县长办公会议纪要”的决定,对普师生和委培生实行签订就业协议书,待原告获得大专学历后再分配。我局作为政府成员单位,应执行政府的决定。但县长办公会议精神和我局均未做出不负责分配的规定。况且,过去师范类毕业生,由宁化县教育局直接分配。随着人事制度的改革,从1998年开始,大中专毕业生分配,由县人民政府决定,县编办办理编卡,县人事局办理工资手续,县财政局负责拨款,我局只负责分配其到所属学校任教,我局无权对大中专毕业生做出是否分配的决定。因此,由于政策变化,采取新的就业解决办法,是有客观因素的,不能因此说我局不履行协议。
(三)事实和证据
福建省宁化县人民法院经公开审理查明:1997年9月,原告朱某被福建省宁化师范学校招生录取。同年11月10日,原告朱某作为甲方与委托培养单位的乙方被告宁化县教育局协商签订了福建省学生与委托培养单位协议书(以下简称委培协议书)。双方约定:原告在校期间如表现不好或学习不努力而退学的,应赔偿被告培养费;原告毕业后必须到委托培养单位工作,服从单位工作分配,服务期为6年,服务期间不得要求调动工作,否则偿还全部培养费;委培费等由原告直接向学校缴付;原告毕业后由被告负责分配工作,享受中师毕业生待遇,保证专业对口;协议书自双方签订之日起生效,双方不得毁约,如单方毁约,将负责赔偿对方全部损失。事后,原告朱某履行了委培协议书所确定的全部义务,并于2000年7月取得福建省宁化师范学校毕业证书及三明市教育委员会师范类毕业生调配部门颁发的就业报到证。2000年8月16日,原告朱某按就业报到证规定的期限到被告宁化县教育局报到,请求分配工作时,被告以政策发生变化、无权做出是否分配为由,要求原告再次签订就业协议,待原告在2003年7月底前参加国民教育考试,取得大专以上学历毕业文凭后分配安排工作。对此,原告朱某不服,于2000年9月,向本院提起诉讼,要求被告宁化县教育局履行委培协议书,负责立即分配原告工作。
上述事实有下列证据证明:
1.原告提供的证据:原告与被告签订的福建省学生与委托培养单位协议书(即委培协议书);福建省宁化师范学校毕业证书;福建省普通中等师范学校毕业生就业报到证;就业协议书样式。
2.被告提供的证据:闽政办(2000)103号福建省人民政府办公厅文件“福建省人民政府办公厅转发省教育厅关于做好2000年中等师范毕业生就业工作意见的通知”;明教人(2000)165号三明市教育委员会“关于做好2000年中等师范毕业生就业工作的通知”;(2000)7号宁化县人民政府“县长办公会议纪要”;国发(1999)4号国务院文件《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》;闽委办(1999)7号中共福建省委办公厅通知,即《中共福建省省委办公厅、省人民政府办公厅关于严肃机构编制纪律,加强机构编制管理的通知》;闽政(2000)文6号福建省人民政府文件《福建省人民政府批转省教委,福建省实施面向21世纪教育振兴行动计划意见的通知》;宁教人(1999)28号“福建省宁化县教育局关于要求给予今年我县师范类大中专毕业生分配安排从教的报告”;宁教人(1999)69号福建省宁化县教育局“关于对我县中小学教职工(含幼儿园)编制调查预测的情况报告”;1985年5月27日中共中央关于教育体制改革的决定;宁教(1998)77号福建省宁化县教育局“关于要求增加中小学教职工编制的报告”;2000年11月13日宁化县人事局证明。
(四)判案理由
福建省宁化县人民法院根据上述事实和证据认为:被告宁化县教育局是同级人民政府主管教育的职能部门,被告与原告经协商合意一致签订的委培协议书行政合同合法有效。原告已履行行政合同义务,被告也应当履行行政合同确定的义务。被告辩称因国家法律政策发生变化,并举出国务院和省政府有关文件,但其主要内容是逐步提高教师队伍整体素质,分阶段达到大专以上学历的规划性要求,并没有规定应先达到大专以上相关学历才能安排就业,不能作为被告单方变更合同的依据。被告辩称其执行县长办公会议纪要的决定,而要求原告签订就业协议书,但协议主要是按上级有关部门精神,鼓励提高教师队伍师资水平,与被告签订的,留校续读大学学历的一种措施。而且,继续签订就业协议书应经双方自愿。
(五)定案结论
福建省宁化县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款,做出如下判决:
原告朱某与被告宁化县教育局签订的委培协议书行政合同行为合法有效。
案件受理费100元,由被告宁化县教育局负担。
(六)解说
本案在审理过程中,对教育行政合同行为是否具有可诉性,被告宁化县教育局是否应当履行委培协议书,形成三种不同意见。
第一种意见认为:原告请求被告履行委培协议书,要求被告分配工作,属事业单位工作人员录用争议,即属人事争议问题,应通过人事争议仲裁程序处理,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定,关于法律规定的仲裁行为,不属行政诉讼的受案范围,不具有行政可诉性。为此,应裁定驳回原告的诉讼请求。
第二种意见认为:本案原、被告签订的委培协议书的这一行政合同关系中,被告作为行政主体享有行政优益权,有权根据社会公共利益单方变更或解除行政合同。被告根据《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》和《福建省人民政府关于批转省教委〈福建省实施面向21世纪教育振兴行动计划意见〉的通知》中关于逐步提高教师队伍整体素质,对现职教师达到大专以上学历的规划性目标的要求和《福建省人民政府办公厅转发省教委〈关于做好2000年中等师范毕业生就业工作的意见〉的通知》第六条,对于接受毕业生确有困难的地方,可采取先由毕业生与县(市、区)教育主管部门签订就业协议的办法处理的规定,以及国家目前正在实行教师资格制度,具有大专以上人员方可获得教师资格的实际情况,要求原告与其签订就业协议继续大专学历教育,达到大专学历后再分配工作的变更行政合同行为,符合国家政策和社会公共利益,其行为并不违法,应予支持。当然,由于被告变更行政合同行为对原告造成损失的,原告有权要求被告予以补偿。但本案原告未提出补偿要求,而是坚持要求分配工作,对其诉讼请求应不予支持。
第三种意见认为:原、被告签订的委培协议书行政合同行为合法有效,被告应当履行委培协议书行政合同。理由如下:(1)首先,被告宁化县教育局是同级人民政府主管教育的职能部门。其主要职责是根据上级教育行政部门和本级人民政府的规划、决定和指示,制定本行政区内的基础教育、师范教育事业的发展规划、组织管理本地区的招生工作等。因此,被告在负责本行政区内教育行政管理过程中,有权与原告朱某等人签订有关教育行政合同。被告宁化县教育局作为行政机关为履行其行政职能与原告签订的委培协议书符合行政合同的法律特征,属于行政合同。其次,宁化县教育局作为一方当事人与原告签订行政合同是为了履行行政职能,该行为属于一种具体行政行为,原告因被告不履行合同确定的义务,造成无法就业,符合《行政诉讼法》第二条“认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的规定。因此,本案争议的行政行为具有可诉性。属于行政案件的受案范围。(2)原、被告签订的委培协议书这一行政合同有合法依据。1997年11月10日,原、被告双方经协商,自愿签订具有权利义务内容的委培协议书,其依据是《中共中央关于教育体制改革的决定》中“用人单位委托招生制度成为国家招生计划的重要补充,委托单位要按议定的合同向学校交纳一定数量的培养费,毕业生应按合同规定到委托单位工作”。从委培协议书签订的形式要件和内容来看,并未违反法律、法规和国家政策。(3)被告以政策发生变化,不履行委培协议书行政合同的理由不能成立。具体表现在:首先,被告作为行政主体,在行政合同中虽然有优益权,有权单方变更合同内容。但这种单方变更合同内容的权利只有在某些特定的情形下才能行使,即国家法律政策发生变化,履行合同会给国家利益或社会公共利益带来损失,行政主体没有履行合同的能力等。根据1999年1月23日国发(1999)4号《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》的规定:2010年前后,具备条件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次。及2000年1月20日闽政(2000)文6号《福建省人民政府关于批转省教委〈福建省实施面向21世纪教育振兴行动计划意见〉的通知》的规定:大力提高教师队伍整体素质,到2005年,全省小学专任教师具有专科学历、初中阶段专任教师具有本科学历的达到40%,争取到2010年,全省小学教师专科学历的比例、初中阶段教师本科学历的比例达到80%以上。以上规定仅仅是逐步提高教师队伍整体素质,分阶段达到大专以上学历的规划性目标要求,并没有规定应先达到大专以上相关学历才能安排就业。其次,2000年6月21日闽政办(2000)103号“福建省人民政府办公厅转发省教育厅〈关于做好2000年中等师范毕业生就业工作意见〉的通知”第二条:“根据省计委、省教委1997年的招生文件规定,今年的中等师范毕业生,原则上回生源所在地任教。”和2000年6月28日明教人(2000)165号三明市教育委员会“关于做好2000年中等师范毕业生就业工作的通知”第一条:“各县应认真贯彻省政府办公厅闽政办(2000)103号文件规定,制定本县中师毕业生就业分配方案,以书面形式向县政府汇报。继续贯彻定向招生定向就业的原则,委托和定向培养的学生应按协议就业。”第二条:“根据省计委、省教委1997年的招生文件规定,今年的中等师范毕业生,原则上回生源所在地任教。”从以上两个文件精神来看,省市教育部门,对普师生及委培生的分配问题,都有明确规定。虽然以上两个文件均相应规定了“对于接收确有困难的地方,可采取先由毕业生县(市、区)教育主管部门签订‘就业协议’”的处理措施。但对于就业协议而言,只是解决学生就业分配的一种途径,这种途径是根据具体情况“可采取”的一种方案,而不是因为涉及社会公共利益“应采取”的惟一方案。再次,2000年7月27日(2000)7号宁化县人民政府“县长办公会议纪要”中“会议同意2000年我县师范类大专以上毕业生和特殊专业的师范类中专毕业生给予安排就业;其他普通师范类中专毕业生与宁化县教育局签订就业协议,留校继续大专学历”。主要是按上级有关部门精神,鼓励提高教师队伍师资水平,由普师生与县教育局签订就业协议,留校续读大专学历的一种措施。既然以“协议”形式解决学生就业分配问题,则继续签订“就业协议”应经双方自愿,“就业协议”方能有效成立。本案中,原告朱某等因拒绝继续签订“就业协议”而引起讼争,原告要求被告宁化县教育局履行委培协议书的诉求符合法律规定,法院支持其诉求是正确的。
(张永兴)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2001年商事暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第776 - 780 页