（一）首部

1.判决书字号：上海市宝山区人民法院（2000）宝行初字第23号。

2.案由：请求行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告：徐某，男，1935年10月20日出生，汉族，退休工人。
委托代理人：张春荣，上海市申汇律师事务所律师。
原告：张某，女，1938年12月1日出生，汉族，退休工人。
委托代理人：张春荣，上海市申汇律师事务所律师。
原告：徐某1，男，1999年3月26日出生，汉族。
法定代理人：刘某（徐某1生母），女，26岁，汉族，无业。
委托代理人：张春荣，上海市申汇律师事务所律师。
被告：上海市公安局宝山分局。
法定代表人：王某，局长。
委托代理人：周某、李某，该局法制科工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：上海市宝山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：周俊棋；审判员：施海涛、秋之青。

6.审结时间：2000年11月17日。

（一）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：徐某2因涉嫌票据诈骗于1999年8月20日由被告对其刑事拘留，关押在宝山区看守所E—112号监房。次日下午，同监房被关押人以徐某2影响所在监房生产劳动完成进度为由，对其实施殴打并致其死亡。期间看守人员没有使用监控装置对监房进行监视，也未按照有关规定巡视。

2.原告诉称：1999年8月21日，原告家属徐某2在被告的宝山区看守所羁押期间，因被告的看守干警监管不善，徐某2被同一监房的多名犯罪嫌疑人殴打致死。原告认为，徐的死亡与被告看守所工作人员日常行政管理失职有因果关系，故要求被告依法赔偿。具体赔偿请求：（1）死亡赔偿金，丧葬费234 660元。其计算依据来源于1992年度上海职工年平均工资和《国家赔偿法》第二十七条第一款第（三）项。（2）徐某1及监护人生活费114 240元。其计算依据来源于《国家赔偿法》第二十七条第二款和上海市市民最低生活保障线每月280元。（3）精神损害赔偿金5 000元。其计算依据来源于沪高法（1999）528号文件。

被告辩称：（1）国家赔偿的前提，是违法行使职权的行为直接引起损害的结果。本案中被告工作人员疏于看守的行为本身并不是徐某2死亡的直接原因，徐的死亡是第三人加害所致，应由第三人而非被告承担赔偿责任。（2）国家赔偿法没有明确列举被告疏于看守的行为应予赔偿。至于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项规定的“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”中“其他违法行为”包括哪些行为，应由有权做出司法解释的单位确定，不能通过司法实践做任意解释。（3）原告提起国家赔偿的同时，并未丧失通过刑事附带民事赔偿获得救济的权利，如果同样获得赔偿，则可能出现一个损害结果取得双份赔偿金的法律后果，这显然与我国的法制原则不符。（4）本案中被告工作人员违反的只是内部规章制度，其行为不属国家赔偿法规定的违法范畴。

（三）事实和证据
上海市宝山区人民法院经公开审理查明：原告徐某、张某系徐某2的亲生父母。原告徐某1是刘某与徐某2的非婚生子。死者徐某2出生于1963年7月15日，生前在上海博涛实业有限公司任业务经理，原住XX村1X1号5X2室。徐因涉嫌票据诈骗被上海市公安局宝山分局于1999年8月20日刑事拘留，羁押在宝山区看守所E—112号监房。次日，由看守所组织在押人犯劳动，下午3时许劳动完毕回监房。同监房犯罪嫌疑人陆某作为E—112号临时召集人，以影响其所在监房生产劳动完成进度为由，要徐某2等人面壁罚跪。不久，徐对罚跪表示异议。同监犯罪嫌疑人李某1、代某、倪某、杨某、周某1、方某在陆某的授意下先后殴打徐某2。下午4时38分许，倪某发现徐某2和另一被打的同监犯罪嫌疑人朱某昏迷不醒后报告值班干警，将徐送往医院，但徐已死亡。1999年8月30日，上海市公安局对徐某2做尸体检验，结论是死者徐某2系遭受他人钝性外力作用造成多发性肋骨骨折，脾脏及肺破裂造成失血性休克而死亡。在整个殴打过程中，被告的值班人员没有使用电子监控装置对监房进行监视，也没有按照公安部的有关规定进行巡视。事故发生后，被告进行了调查，并对当班工作人员以及有关分局看守所负责人的失职行为做了行政处理。原、被告就赔偿事宜也多次进行协商。2000年6月23日，原告向被告递交确认赔偿申请书。同年8月23日，被告做出沪公宝法字（2000）22号确认书，决定如下：“确认我局看守所工作人员存在违反内部规章制度的行为。”同日，被告又做出沪公宝法（2000）23号不予赔偿决定书，认为“徐某2死亡的直接原因是第三人加害所致，我局看守所工作人员违反内部规定的行为与徐的死亡之间无直接因果关系，不应承担国家赔偿责任”。故决定“对徐某2的死亡我局不予国家赔偿”。同年9月19日，原告向上海市宝山区人民法院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.确认书。
2.不予赔偿决定书。
3.三原告的身份资料。
4.上海市人民检察院第二分院起诉书。
5.两份行政处分的决定。
6.尸体检验报告。
7.拘留证。

（四）判案理由
上海市宝山区人民法院根据上述事实和证据认为：第一，国家赔偿的前提是被告在徐某2死亡这一事件中是否有违法行为存在，本案中被告工作人员疏于看守的行为到底是违反内部规章制度，还是违反法律、法规及有关规章，应从事实和法律的两方面来审视这些问题。国务院颁布的《中华人民共和国看守所条例》第十六条规定，看守所实行24小时值班制度。值班人员应当坚守岗位，随时巡视监房。第五十条规定，本条例由公安部负责解释，实施办法由公安部制定。公安部《关于公安机关看守所安全大检查与值班巡视暂行规定》第八条规定，巡视间隔时间不得超过20分钟。深夜和上、下班时，更要加强巡视。而事实上，宝山看守所配备监控装置，但事发时没有按规定使用。从下午3时许到4时38分左右，在长达1个多小时的时间内被告工作人员也没有按规定巡视。故被告的不作为已构成违法。第二，被告的违法行为与徐某2的死亡有无因果关系。徐某2的死亡是同监犯罪嫌疑人殴打所致，这是本案的一个基本事实，但另一方面的原因与被告不作为亦有关联。徐受刑事拘留失去自由，但其生命健康权依然受到法律的保护。被告的工作人员如果尽职负责，就有可能避免徐某2死亡事件的发生。所以此事件是多因一果的关系，故被告应该承担赔偿责任。关于多因一果关系产生的不同的救济途径，原告应通过哪一途径保护其合法权益，原告有选择的权利。第三，徐某2死亡的赔偿在国家赔偿中属哪一种类，是刑事赔偿还是行政赔偿。从徐被刑事拘留看，徐是犯罪嫌疑人。但徐的死亡事件是发生在看守所日常行政管理中，非刑事侦察中，故应属行政赔偿范围。综上所述，被告在徐某2死亡事件中有违法行为，应依法承担赔偿责任。对于赔偿数额一节，法律规定死亡赔偿金、丧葬费总额为国家上年度职工年平均工资的20倍，1999年度职工年平均工资为8 346元，应以此为计算标准。原告提出以上海职工年平均工资计算与法不合，本院不予采信。原告提出的徐某1和监护人生活费114 240元，其计算公式280元×12个月×17年×2人，这一请求中，监护人系成年人，没有失去劳动能力，故监护人的生活费没有事实和法律依据。徐某1的生活费，要考虑到监护人刘某也有抚养义务，故应该按照每月生活费的一半处理。关于精神损害赔偿金5 000元的请求，《国家赔偿法》中无此规定，本院不能支持。

（五）定案结论
上海市宝山区人民法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第二十七条第一款第（三）项、第二款的规定，做出如下判决：
1.被告上海市公安局宝山分局应在本判决生效后7日内支付给原告徐某、张某、徐某1赔偿金、丧葬费人民币166 920元。
2.被告上海市公安局宝山分局应在本判决生效后7日内支付给原告徐某1生活费28 560元。
3.原告徐某、张某、徐某1的其他诉讼请求不予支持。

（六）解说
本案有以下问题值得分析研讨：
1.受理问题。
受理问题牵涉三个方面。第一，本案可否由人民法院直接受理。本案中原告首先向赔偿义务机关请求确认公安机关的不作为行为违法并请求赔偿，这符合行政赔偿中的行政先行处理原则，即“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。”但是，赔偿义务机关并未确认其存在违法行为，只是确认其存在违反内部规章制度行为，并决定不予赔偿。根据最高人民法院的有关司法解释，行政赔偿案件，必须首先经过确认违法程序，人民法院才可受理。那么对于本案中这种行政机关明明是违法行政，但就是不确认其违法的情况，赔偿请求人能否直接向法院提起行政赔偿诉讼呢?答案是肯定的。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第三条，“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼”，本案即属于该规定中提到的《国家赔偿法》的第三条第（五）项情况，即“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”。被告违反了国务院的行政法规，未履行法定职责造成徐某2死亡，属于“其他违法行为”。这样，在公安机关拒不确认致害行为违法情况下，原告可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。
本案判决书就此存在的问题有二：其一，判决书中虽然陈述了被告存在违法行为的理由，但并未在判决中确认其违法，这不符合《规定》第三十四条的规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”这在《规定》发布的1997年还有情可原，因为那时行政判决没有确认判决这一形式，但本案是在《行政诉讼法》司法解释施行之后发生的，司法解释中增加了“确认判决”的形式，因此，似应在判决中做出确认违法的内容。
第二，就公安机关是否存在违法行为的论述忽视了《规定》中的规定。被告辩称，“其他违法行为”应由有权做出司法解释的单位确定，不能作任意解释。暂不论人民法院是否有权确认公安机关的失职行为是否属“其他违法行为”，被告所主张的有权机关的司法解释已经存在。《规定》第一条规定：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”本案中公安机关的失职行为即属后半部分所述的与行使行政职权有关的、违反行政职责的行为，包括在国家赔偿法第三条规定的“其他违法行为”之内。
第三，此案归类于何种案件。如果徐某2死亡事件这一事实行为归类于刑事赔偿。那么根据《国家赔偿法》第十五条、第十六条的完全列举，徐的死亡事件不符合刑事赔偿列举范围的构成要件，另外基层法院也不能处理刑事赔偿案件。我们认为，对于徐的死亡事件，不能仅仅从徐是被刑事拘留的犯罪嫌疑人这一表面形式来确认进入哪一赔偿程序。因为看守所非同监狱，其关押的人有犯罪嫌疑人，也有被行政处罚或司法拘留的人，而徐的死亡前提是看守所组织在押人劳动，然后被同监人殴打。这一过程，与刑事侦察无任何实质性的联系，在非侦察过程中，徐失去人身自由，其生命健康权应由看守所依法保护。而恰恰是看守所工作人员疏于行政管理所致，这是本案进行行政赔偿的一条思路。
2.救济途径问题。
《国家赔偿法》和最高法院的司法解释基本解决了哪些应该赔、赔多少的问题。但没有涉及多因一果的事件发生后，当事人可能取得多个救济途径，对于多个途径哪个优先，或应该如何抵销的问题。本案根据现有的法律规定，当事人确实有二条救济通道。一是国家赔偿，二是刑事附带民事赔偿。对于这二条并行的通道，在法律没有明确类似情况必须走附带民事赔偿通道时，我们认为应该尊重当事人的选择权，因为这种选择无违法之处，当事人的选择无非是为了最大限度保护其合法权益。从本案看，当事人在犯罪嫌疑人殴打徐某2致死的刑事诉讼中没有提起附带民事诉讼，是基于两点，一是犯罪嫌疑人都家庭条件差，在侦察过程中没有家人救济。二是犯罪嫌疑人的罪重，刑期长，附带民事赔偿效果差。
3.竞合之过错的赔偿责任问题。
徐某2死亡有两个因素，一是同监犯罪嫌疑人的殴打，二是被告看守所工作人员的失职。殴打一节是故意行为，而失职是过失行为，从行政法角度考量是行政机关的不作为。这两种不同性质的行为之竞合造成了徐死亡事件的发生。对于这一事实，案件当事人在审理中均无异议。问题是这二种行为造成的结果，目前没有一种法律规定可以放在一个案件中平衡处理。诉讼中，本案被告对承担责任没有异议，但就完全承担赔偿责任不能接受。那么法院为什么会判决被告承担完全的赔偿责任，这取决于国家赔偿法设定的法律条件。国家赔偿法把违法作为国家机关赔偿的先决条件，这种违法应该包括作为和不作为。一旦国家机关违法，又造成当事人损害的，就必须依法赔偿。据我们的理解，国家赔偿与民事赔偿最大的区别在于国家赔偿否认混合过错的责任形式，只肯定了对与错，也就是上升为违法或不违法的判断形式结构。既然法律设定了这种判断方式，而本案被告确有违法行为的存在，故判决被告全赔合法有据。
（周俊棋）