（一）首部

1.判决书字号：江苏省徐州市云龙区人民法院（2000）云行初字第28号。

2.案由：不依法履行审批户外广告法定职责附带行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告：徐州市大德广告有限公司。
法定代表人：赵某，董事长。
委托代理人：唐某，徐州南方网架集团有限公司职员。
被告：徐州市城市管理委员会。
法定代表人：庄某，主任。
委托代理人：王某，该委员会干部。
委托代理人：李某，该委员会干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省徐州市云龙区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李振好；审判员：阚学军、郑纪峰。

6.审结时间：2000年11月22日。

（二）诉辩主张

原告诉称：原告向被告提出户外广告设置审批申请，但被告至今未做出书面决定。原告于7月1日开始广告牌施工，7月24日，被告要求原告立即停工，迫于无奈，原告停工至今，造成严重损失后果。原告请求法院确认被告迟延履行法定职责的行为违法，同时要求被告赔偿由此造成的经济损失。

被告辩称：原告的申请不符合被告制定的“三场一路”亮化补充方案的要求，且原告设置大型广告牌必须考虑公共安全因素，而原告拒绝提供安全检测资料。因此，原告的申请不符合要求，被告不存在迟延履行法定职责的行为，亦不应承担赔偿责任。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

（二）事实和证据
徐州市云龙区人民法院经公开审理查明：2000年6月13日，原告向被告提出设置户外广告审批申请，填写了设置审批表，并提供了设置户外广告的申请、广告效果图、广告立牌造价表及授权委托书。被告受理原告申请后，对原告申请设置的广告牌进行了勘测。之后，被告以大型广告必须考虑公共安全因素为由，要求原告提供安全检测资料，原告向其提交了安全保证书但未能提供安全检测资料，被告以原告未提供安全检测资料为由，拒绝对原告的申请进行审批。2000年7月1日，原告开始设置广告牌施工。
原、被告为支持其诉讼主张，在庭审中举出的证据材料有：
1.原告单位的营业执照。
2.原告设置户外广告的申请。
3.广告效果图、广告立牌造价表及授权委托书。
4.户外广告管理处“关于大德广告公司申请设置广告牌的勘察意见”。
5.广告位租赁合同、广告装饰工程合同书及预付租金、工程款的收款收据。
6.国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》、《徐州市城市市容和环境卫生管理条例》、徐政发（1998）35号文件以及《徐州市市区夜景灯饰管理办法》。
7.“三场一路”亮化补充方案。
8.原告申请设置户外广告的审批表。
9.原告向被告提交的安全保证书。
经庭审质证，法院认为，被告提供的证据6合法、有效，可以证明被告具有对大型户外广告及夜景灯饰的设置进行审批的职责，该证据可以作为定案的依据。被告提供的证据7均是针对具体责任单位提出的亮化方案，并不涉及原告的广告立牌，因此，该证据不适用本案。原告提供的证据4未加盖有关单位印章，法院对该证据的法律效力不予确认。原告提供的证据5是用以证明因停工所造成的经济损失情况，因原告未能提供证据证明停工与被告的具体行政行为之间具有直接因果关系，所以法院对该证据的法律效力不予认定。原、被告提供的其他证据合法、有效，法院依法予以采信。

（四）判案理由
徐州市云龙区人民法院认为：被告徐州市城市管理委员会作为徐州市人民政府市容环境卫生行政主管部门，负有对大型户外广告及夜景灯饰的设置进行审批的职责。其审批权限范围应是该广告是否影响市容市貌。被告要求原告对设置的户外广告进行安全检测，明显超越了其审批权限范围。被告以原告拒绝提供安全检测资料为理由，拒绝对原告的申请进行审批，其理由不能成立。被告认为原告的申请不符合被告制定的“三场一路”亮化补充方案的要求，经庭审质证，法院认为被告提供的“三场一路”亮化补充方案均是针对具体责任单位提出的亮化方案，并不涉及原告的广告立牌，因此，该证据不适用本案。被告要求原告设置的户外广告必须上电子扫描，缺乏必要的设置规划依据，且随意性过大，不利于行政管理，因此，法院对被告的主张不予支持。除此之外，被告未能提供原告的申请不符合要求的证据，应认定原告的申请符合要求。根据《江苏省户外广告管理办法》第十五条的规定：工商、城建、市容、公安等部门审批户外广告，必须简化手续、提高效率。各审批部门在接到经营者或者发布者符合要求的申请文件和资料后，应当在10日内做出书面决定，逾期视为同意。据此，被告在上述时限内未做出书面决定，其行为违法。同时根据规定，原告的申请已被视为同意，因此，法院再判决责令被告履行职责已无实际意义。
原告已于2000年7月1日开始设置广告牌施工，说明被告虽然未在规定时限内做出书面决定，但并未给原告造成直接经济损失。原告在诉状中称，被告曾口头要求其停工，迫于无奈，才停工至今，对此，被告当庭予以否认，而原告未能提供证据予以证实，法院对此不予认定。据此，原告要求被告给予行政赔偿，因缺乏事实依据，法院对原告的赔偿请求不予支持。

（五）定案结论
江苏省徐州市云龙区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，判决如下：
1.被告徐州市城市管理委员会不履行审批户外广告职责的行为违法。
2.驳回原告徐州市大德广告有限公司要求行政赔偿的诉讼请求。
案件受理费80元，由被告承担。

（六）解说
本案要着重解决的两个问题是：
1.被告要求原告提供安全检测资料是否超越其权限范围。行政机关的职权是在法律、法规赋予其权力的同时，也规定其行使该权力的范围和幅度，这就是行政权限。行政机关必须严格在法律规定的权限范围内进行行政管理活动。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定：大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，按照有关规定办理审批手续。《江苏省户外广告管理办法》第十三条规定：利用户外广告非专用设施发布户外广告影响市容市貌的，或者影响交通安全、公共安全的，经营者或者发布者应当先向市容部门、公安部门或者交通部门办理有关审批手续，再向工商部门申请领取户外广告登记证。根据以上规定，被告徐州市城市管理委员会作为徐州市人民政府市容环境卫生行政主管部门，负有对大型户外广告的设置进行审批的职责。其审批权限范围应是该广告是否影响市容市貌。被告要求原告对设置的户外广告进行安全检测，明显超越了其审批权限范围。被告以原告拒绝提供安全检测资料为由，拒绝对原告的申请进行审批，其理由不能成立。
2.被告的行为是否构成不履行法定职责。法定职责是指由法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件所设定的行政机关在行使职权过程中所承担的能够引起法律责任和后果的作为或不作为义务。认定不履行法定职责主要从以下几方面考虑：
（1）行政机关是否有相应的法定职责。只有行政机关具有相应的义务，不履行这种义务时才能构成不履行法定职责。法定职责由法定职权而产生，并随法定行政职权的变更和消灭而相应变化。行政机关职权的取得方式有：宪法和组织法的规定；法律的明确授权；法规的授权，包括行政法规与地方性法规；某些合法规章的授权。
（2）行政相对人是否对行政机关履行法定职责提出申请。不履行法定职责的行政行为一般发生的领域是行政机关颁发许可证、执照，以及相对人要求行政机关履行保护人身权、财产权，即主要是依申请的行政行为。
（3）行政机关对行政相对人的申请是否不予答复或无法定理由予以拒绝。
不履行法定职责的行政行为同样是对正常的社会管理秩序的破坏，同样会给相对人造成损害，因此也是违法的行政行为。对于这种行政行为，必须给相对人以申请救济的机会，救济的途径可以是复议或诉讼，救济的方式一般是责令行政机关在法定期限和一定的合理期限内履行职责。
本案中，被告徐州市城市管理委员会作为徐州市人民政府市容环境卫生行政主管部门，负有对大型户外广告的设置进行审批的职责。被告在收到原告的申请后，应当在规定时限内对符合要求的申请依法做出书面审批决定。但被告却无法定理由予以拒绝，其行为已构成不履行法定职责。
需要说明的是，《江苏省户外广告管理办法》第十五条已从简化手续、提高效率的角度考虑，做出了各审批部门在接到符合要求的申请后，逾期不做出书面决定即视为同意的规定。据此，原告的申请已被视为同意，法院无需再判令被告履行职责，只要判决确认被告行为违法即可。
（李振好　郑纪峰）