(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院(1994)昌中法行初字第04号。
二审判决书:新疆维吾尔自治区高级人民法院(1995)新行终字第3号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):昌吉回族自治州物资局北方物资开发公司(简称北方公司)。
法定代表人:石某,经理。
一、二审委托代理人:刘晓忠,昌吉回族自治州律师事务所律师。
一审委托代理人:吴凤翔,昌吉回族自治州律师事务所律师。
二审委托代理人:魏某,男,汉族,36岁,该公司中巴车队队长。
被告(上诉人):昌吉市城市交通客运管理处(简称客管处)。
法定代表人:陈某,处长。
一、二审委托代理人:吴波、张春林,昌吉市律师事务所律师。
第三人(上诉人):昌吉回族自治州公路运输市场管理总站(简称运营总站)。
法定代表人:杨某,站长。
一、二审委托代理人:朱某,该站研究室主任。
一审委托代理人:胡志文,新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:史孝功;审判员:李海洲;代理审判员:谢永德。
二审法院:新疆维吾尔族自治区高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张乃斐;审判员:宋裕清;代理审判员:韩银生。
6.审结时间
一审审结时间:1995年3月6日。
二审审结时间:1995年7月4日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1994年11月15日,昌吉市城市客运管理处在昌吉市场佃坝站处,以无证非法经营为由,将新BXXXX5号中巴车查扣,同月17日向北方公司下达了昌市客管字(1994)06号关于终止非法营运的通知,认定在昌吉市至五家渠及市辖行政区内其主线路经营,均属非法营运。责令北方公司立即终止非法营运活动,否则后果自负。同月18日,在昌吉州邮电局招待所前又将新BXXXX9号中巴车查扣,并扣缴了新BXXXXXXXXXXX9号车的公路运输营运证和客运线路标志牌,使北方公司昌吉至五家渠线路的中巴车辆全部停运。北方公司不服,向昌吉州中级法院提起诉讼。
2.原告诉称:我公司成立中巴汽车客运队,经控办工商、交通运营主管机关审核批准,一切证照齐全,经营合法。被告终止我公司正常营运,属越权行为。非法查扣公司中巴车辆、公路运输证、线路标志牌严重侵犯了我公司的合法权益。请求撤销昌市客管字(1994)06号文件和扣本、扣证、扣牌的具体行为,恢复公司经营自主权,赔偿因违法行政给公司造成的经济损失129330元。
3.被告辩称:原告中巴车辆进入公共汽车站点拉客,属违章行为。昌市客管字(1994)06号文件责令停业整顿,将车辆停放到指定地点,是职权范围内的行政行为,合法有效。由谁的过错造成原告的经济损失,由谁负责赔偿。
4.第三人述称:根据交通部法发(1992)3X8号文件规定,我站核发公路运输营运证合法有效,应受法律保护。根据自治区交通厅新交运字(1985)5X7号、新政阅(1989)31号、新城城字(1990)03号文件之规定,昌吉至五家渠线路属区间线路,且该公路由交通部门拨款修建,理应由交通部门验营管理。根据新政办(1993)第X号、新运字(1993)1X2号文件,道路运输市场全面放开,唯独昌吉至五家渠线路独家经营。客运班车悬挂交通厅统一制作的线路标志牌是正确的。被告非法行政,查扣车、证照,所造成的经济损失,理应全部赔偿。
(三)一审事实和证据
法院经审理查明:原告北方公司于1993年3月20日申请并经第三人运营总站同意购中巴车30辆及昌吉至五家渠10个班,乌市至石河子20个班,乌市至阿勒泰3个班,乌市至博州4个班的经营线路。1994年10月20日由第三人运营总站核发了新交运营昌字9XXX5号公路运输经营许可证。同年10月24日由昌吉州工商局核发了9XXXXXX1号营业执照,均核准旅客运输业务。同年10月27日原告经昌吉州控办批准购中巴车9辆,11月第三人给原告的中巴核发了公路运输营运证和线路标志牌。
1994年11月15日,被告客管处在昌吉市场佃坝站处,以无证经营为由,查扣原告新BXXXX5号中巴车一辆,将车停放在昌吉武警支队院内,令原告于11月17日到客管处接受处理,并于当日下达昌市客管字(1994)06号关于终止非法营运的通知。根据新政阅(1989)31号、新城城字(1990)03号、昌州政办(1991)98号、《第十届政府第十二次州长办公会议纪要》等文件,认定原告所持公路运输证在市辖行政区内经营,属非法营运,责令原告立即终止非法营运。同年11月18日,在昌吉州邮电局招待所门口,以无证营运、非法经营、在公共汽车站拉客等为由,又查扣了原告新BXXXX9号中巴车一辆,放在昌吉武警支队院内,令原告11月19日到客管处接受处理。原告认为被告无权查扣其车辆证照,拒不到被告处接受处理。被告查扣车辆时同时扣缴了上述两辆中巴车的公路运输营运证和线路标志牌。1994年12月14日经法院裁定,将被扣车辆及证明发还原告。
上述事实有以下证据证明:
1.原告申请线路的报告及运营总站批示。
2.昌吉州工商局核发的9XXXXXX1号营业执照。
3.新交运营昌字9XXX5号公路运输经营许可证。
4.中华人民共和国道路运输证、营运证。
5.违章扣车凭单。
6.车辆牌、证照。
7.昌市客管字(1994)06号终止非法营运通知。
(四)一审判案理由
一审法院经审理认为:行政机关在作出具体行政行为时,必须有事实根据和法律、法规依据。被告以原告车辆无证经营、非法营运等为由查扣原告车辆、证明、线路标志牌,其理由不实,且没有法律、法规依据。被告下达的昌市客管字(1994)06号文件,所依据的规范性文件,是关于城市客运和公路客运职权划分之规定,没有明确授予被告享有责令终止营运行政处罚权。被告在查扣原告车辆、证明时,明知原告持有第三人核发的公路运输营运证件,而不主动找第三人及上级有关机关妥善解决,即作出上述具体行政行为,给原告造成经济损失。对此,被告应承担赔偿责任。参照新城城字(1990)03号文件关于“公路客运进入城市的新开线路和新增班次,要加强两厅协商”之规定,第三人在批准线路时,未与被告协商,以致酿成此次纠纷,亦应负一定赔偿责任。
(五)一审定案结论
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、四目和第六十七条之规定,判决如下:
1.撤销昌市客管字(1994)06号文件和被告客管处扣原告北方公司车辆、证明、线路标志牌的具体行政行为。
2.由被告客管处赔偿原告北方公司中巴车从1994年11月18日至1995年2月28日昌吉至五家渠线路每日10个班次终止营运的经济损失39500元的90%计损失35550元的60%计21330元。
3.由第三人运营总站赔偿原告经济损失35550元的40%计14220元。
案件受理费1532元,由被告承担60%计919.20元,第三人承担40%计612.80元。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
北方公司上诉称:一审判决只抓住审批表中一个“班”字,忽视了全案其他证据全部证明是“10辆车”的客观事实,以“10个班”判决赔偿100天的经济损失不妥。交通运营、公安车管、工商部门均发给9辆车的合法证明,养路费征稽所收取9辆车的养路费,州中院也核准8辆车运营,应按8辆车64个班128天赔偿损失323584元。
客管处上诉称:一审判决认定客管处无权管理城市客运交通和作出终止营运处罚,撤销昌市客管字(1994)06号文件错误。上诉人是依法成立,专事城市客运管理的机构,昌市政发(1994)1X2号《昌吉市客运管理办法》明确地授权上诉人有权责令非法营运者终止营运。昌吉至五家渠营运线路的管理权属上诉人,州运营总站为北方公司核发营运证是越权行为,应属无效,亦应承担越权行政所造成的经济损失的赔偿责任。
运营总站上诉称:根据自治区文件规定,运营部门核发道路运输证属在职权范围内行使职权。同意批准昌吉至五家渠线路、班次未与客管处协商不是具体行政行为。对客管处具体行政行为造成的损失,发证部门不应承担赔偿责任,请求撤销一审判决,合法公正处理。
2.二审事实和证据
高级法院二审查明:1993年3月20日,北方公司申请购车30辆经营昌吉至五家渠,乌鲁木齐至石河子,乌鲁木齐至阿勒泰,乌鲁木齐至博乐客运线路,运营站同意其购车40辆并在申请的线路经营。1994年10月20日,运营总站核发运营昌字第9XXX5号公路运输经营许可证。同年10月24日,昌吉州工商行政管理局核发了9XXXXXX1号营业执照。1994年11月15日,运营总站核发了新BXXXX0、07942、05244至0XXX9号8辆中巴车的公路运输营运证及昌吉至五家渠客运线路标志牌。
1994年11月15日,客管处在昌吉市场佃坝站以无证非法经营为由,将新BXXXX5号中巴查扣,同月17日向北方公司下达了昌市客管字(1994)06号关于终止非法营运的通知,认定在昌吉市至五家渠及市辖行政区内其他线路经营,均属非法营运。责令北方公司立即终止非法营运活动,否则后果自负。同月18日,在昌吉州邮电局招待所前又将新BXXXX9号中巴车查扣,并扣缴了新BXXXXXXXXXX9号中巴车的公路运输营运证和客运线路标志牌,使北方公司昌吉至五家渠线路的8辆中巴车全部停运。且在停运期间,北方公司按交通运营部门“车辆不准报停”的规定,按期缴纳了公路运输管理费、客运附加费、养路费、工商管理费、车辆保险费等费用。
二审认定事实的主要证据:
(1)北方公司申请营运线路的报告。
(2)运营总站批准北方公司经营线路审批表。
(3)昌吉州工商局9XXXXXX1号营业执照。
(4)新交运营昌字9XXX5号公路运输经营许可证。
(5)新BXXXX4至0XXXXXXXXXXXXXXX2号运输营运证。
(6)违章扣车凭单。
(7)昌市客管字(1994)06号关于终止非法营运的通知。
(8)新疆公路运输管理费收据。
(9)新疆公路汽车客运附加费收据。
(10)新疆公路养路费收据。
(11)人民保险公司保险费收据。
(12)工商市场管理费、个体管理费收据。
3.二审判案理由
二审法院认为:北方公司向交通运输管理部门申请领取了道路运输证,到工商行政管理部门办理了营业执照,并依法交纳规费后,从事营业性道路运输即为合法营运。客管处以北方公司所持证件在昌吉至五家渠及市辖行政区营运属非法营运,将车辆、证照查扣,责令终止营运缺乏事实根据,亦无法律依据。一审判决撤销具体行政行为正确,其上诉理由不能成立。对具体行政行为造成终止营运期间必要的经常性费用开支,应当承担赔偿责任。运营总站核发证件时违反了“不再进行线路审批”之规定,应负一定责任。原审对经济损失赔偿部分的认定,事实不清,计算不当,应予纠正。对终止营运造成损失的行政赔偿,在法院的主持下经当事人协商达成的协议,予以认可。
4.二审定案结论
二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项,《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第(六)项规定,判决如下:
(1)维持(1994)昌中法行初字第04号行政判决第一项,即:撤销昌市客管字(1994)06号文件和扣北方公司车辆、证照、线路标志牌的具体行政行为。
(2)撤销(1994)昌中法行初字第04号行政判决第二、三项,即经济损失赔偿部分。
(3)赔偿北方公司终止营运期间必要的经常性开支费用47914.08元,其中由客管处赔偿31144.08元,运营总站赔偿16770元。
一、二审案件受理费各1532元,由客管处各承担919.20元,运营总站各承担612.80元。
(七)解说
人民法院审理行政案件,对行政机关作出的具体行政行为进行合法性审查。本案被告昌吉市城市交通客运管理处是依据1985年4月19日国务院国发(1985)59号《国务院批转城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告的通知》,为加强城市交通客运管理而成立的市政府的职能部门,其职权仅为协调和管理城市交通。根据我国《道路交通管理条例》和《治安管理处罚条例》等法律、法规,车辆及驾驶人员的管理权和违章处罚权授予公安部门和交通客运管理部门,经营管理权和处罚权授予工商行政管理部门,法律、法规没有授予城市交通管理部门具有对违章行为的处罚权。昌吉市城市交通客运管理处采取扣车、扣照行政措施和责令停止营运,行使了法律授予公安机关和工商机关的职权,是超越法定职权的违法行为,法院判决撤销超越职权所作出的具体行政行为是正确的。
行政机关作出具体行政行为,人民法院对具体行政行为进行审查,都必须坚持以事实为根据。以法律为准绳。对缺乏事实根据的具体行政行为,法院应予撤销。本案的事实是:北方公司中巴车队订于11月18日开业营运,11月15日从州运营部门办理了道路营运证,个别车辆驾驶员回家路经市区时,被扣押了车辆证照。被告责令停止营运的理由是:无证经营、非法营运。而北方公司持有的道路运输证、道路营运证及工商行政管理机关的营业执照是有效证件。之所以出现这种状况,主要是由于道路交通运营部门与城市交通部门职权分工不明,管辖区域交叉,相互扯皮,把这种权利之争转嫁到当事人身上。这种作法不仅有悖于法律授予行政机关行使管理职能的目的,直接侵犯了公民、法人的合法权益,也损害了行政机关在人民群众中的形象。
本案对具体行政行为造成经济损失的赔偿,一审法院按“10个班”每天营运收入计算经济损失既缺乏事实根据,亦不符合《国家赔偿法》第二十八条第(七)项:“对财产造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定。二审法院参照最高人民法院1995年1月29日法复(1995)第X号《关于〈中华人民共和国国家赔偿法〉溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围问题的批复》中“发生在1994年12月31日以前,但持续至1995年1月1日以后,并经依法确认的,属于1995年1月1日以后应予赔偿的部分,适用《国家赔偿法》予以赔偿;属于1994年12月31日以前应予赔偿的部分,适用当时的规定予以赔偿;当时没有规定的,参照《国家赔偿法》的规定予以赔偿”的规定,对该案参照《国家赔偿法》第二十八条第(六)项“吊销许可证和执照,责令停产停业,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支”的规定,按照北方公司在车辆停运期间仍向有关部门交付的公路运输管理费、客运附加费、车辆保险费、公路养路费、工商管理费及人工基本工资,在法院主持下,以调解的方式,使双方达成赔偿协议,使北方公司的经济损失得到了赔偿,使行政机关和行政管理相对人之间的矛盾得以化解,保障了公民、法人的合法权益,促进了社会稳定。
(张乃斐)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1996年经济审判暨行政审判卷》 中国人民大学出版社 第589 - 593 页