(一)首部
1.判决书字号:江苏省仪征市人民法院(1996)仪行初字第16号。
3.诉讼双方
原告:张某,男,68岁,汉族,江苏省仪征市人,仪征市粮食局退休职工,青山面粉加工厂私营业主,住仪征市。
原告:王某,女,63岁,汉族,江苏省仪征市人,住仪征市,系张某之妻。
委托代理人:谭平德,扬州市天宁律师事务所律师。
委托代理人:傅某,江苏省六合县东红中学教师。
被告:仪征市青山乡人民政府(以下简称青山乡政府)。
法定代表人:赵某,乡长。
5.审判机关和审判组织
审判机关:江苏省仪征市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:许晓东;审判员:杜龙田;代理审判员:蔡抗美。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:青山乡政府以张某、王某非法收养为由,于1996年8月20日作出(96)仪青政计生罚字第2号违反计划生育条例行为处罚决定书,对两原告征收计划外生育费77719元。
2.原告诉称:1993年11月7日下午,两原告在青山面粉厂附近抱养一弃婴,次日即向青山乡政府报告此事,乡民政助理员委托两原告先予抚养,并作出书面证明。两原告年近古稀,生有三子一女均已成家立业,儿孙满堂,抱养弃婴系出自积德行善,不构成非法收养,亦不应受到罚款。原告代理人在庭审辩论中提出原告张某系个体工商户,其实际年经济收入应由经营所在地的工商行政管理机关或税务部门提供,被告核算的金额不符。故诉请法院撤销原处罚决定。
3.被告辩称:两原告收养一弃婴是客观事实,但未向民政部门登记,其行为属非法收养。两原告称于收养次日向乡政府报告并经乡民政助理员刘某同意委托其代为抚养无事实根据,原告提供的刘某证明系于1996年补写的,是虚假的,乡政府未委托其收养。关于处罚金额的计算,因工商税务现均是包干纳税,无法计算原告张某的实际年收入,乡政府可以通过生产耗电量与加工关系计算产量及利润。处罚决定是正确的,请予维持。
(三)事实和证据
仪征市人民法院于1996年11月18日受理本案后,于同年12月5日经公开开庭审理查明:原告张某、王某夫妻生有三子一女(均已成年),1993年11月7日,两原告在仪征市青山面粉厂附近又抱养一弃婴。1994年夏,原告女婿王某1邀请其战友青山乡干部王某1、沈某、芦某和民政助理员刘某等四人至两原告家吃晚饭,席间发现两原告家有一女婴,即追问其来由,两原告称是其抱养的弃婴,并要求刘某为其证明。刘在原告张某多次要求下,1996年6月为其出具证明一份,其内容为委托张某、王某抚养小孩,证明时间为农历1993年9月28日。1996年8月2日被告以两原告非法抱养一弃婴为由,以乡政府工作人员查核的原告张某年经济收入计算征收金额,根据《江苏省计划生育条例》第三十条规定,作出(96)仪青政计生罚字第2号违反计划生育条例行为处罚决定书,对两原告给予处罚77719元。两原告对此不服,向仪征市人民政府提出复议申请,仪征市人民政府于同年10月24日复议维持原决定。
以上事实有原、被告双方陈述,证人证言及书证为证。
(四)判案理由
法院认为:两原告收养一女婴的行为不符合《中华人民共和国收养法》的规定,两原告未向民政部门登记,亦不具备《收养法》规定的收养条件,收养条件第一项即是“无子女”,而两原告有子女却收养女婴,属非法收养,其行为违反了《江苏省计划生育条例》第三十一条“凡不按《收养法》及有关规定收养孩子者,比照计划外生育处理”的规定,应当受到处罚。原告诉称其收养的女婴是受当地政府的委托,缺乏事实根据,本院不予采纳。但被告在决定征收金额时,对原告年经济收入核算未经工商行政管理或税务部门提供,不符合《江苏省计划生育条例实施细则》第三十五条的规定,应予撤销。
(五)定案结论
仪征市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第三目的规定,作出如下判决:
1.撤销仪征市青山乡人民政府(96)仪青政计生罚字第2号处罚决定书。
2.由仪征市青山乡人民政府对张某、王某非法收养的行为重新作出计划生育处罚决定。
本案案件受理费及其他诉讼费3000元,由被告仪征市青山乡人民政府负担。
(六)解说
1.两原告收养行为涉及的法律与道德问题。本案原告捡拾弃婴、私自收养的情况在我国一些地区并不鲜见,他们自认为是在积德行善,不但不应受到处罚,还应当受到表扬和奖励;周围群众对他们受到计生处罚也是议论纷纷。诚然,救助弃婴是人道主义的体现,符合中华民族的传统美德,应当提倡与鼓励;但私自收养则违反了我国现行法律法规的规定,同时也有违社会主义道德,这是因为:(1)我国《收养法》对收养规定了严格的条件,原告有三子一女共四个成年子女,自身不符合收养人条件,其四个子女也无一符合收养人条件,私自收养规避了收养登记的规定,违背了《收养法》所要求的“收养不得违背计划生育”的规定。(2)原告私自收养,客观上造成公安、民政部门无法及时查找弃婴生父母,也就无法及时制裁他们的遗弃犯罪;同时,也为他们逃避计生处罚和再生育创造了条件。目前社会上也确有一些重男轻女的人通过弃婴来达到生育男孩的目的,逃避计生处罚,私自收养助长了这股歪风。有鉴于此,《江苏省计划生育条例》中将不按《收养法》收养孩子者比照计划外生育处罚。(3)私自收养行为对弃婴本身是没有保障的,在合法收养中,收养人与被收养人产生拟制血亲关系,他们之间的权利义务适用《婚姻法》对父母子女关系的有关规定,受法律强制力的保护。所以《收养法》对收养从实体到程序均作了严格要求,就是为了被收养人的生活有更可靠的保障。而在私自收养中,收养人往往是一时冲动而没有充分考虑自己的收养目的、经济保障、家庭意见等因素,一旦经济状况、家庭结构、对被收养人的好恶等发生变化,被收养人的生活就得不到保障,势必重新被推向社会或生活在艰难的境遇中,私自收养对弃婴是不人道、不公平的。综上所述,原告私自收养弃婴行为不符合《收养法》及其他收养规定,应当受到计生处罚。
2.被告决定处罚金额的依据是否合法。根据《江苏省计划生育条例实施细则》第三十五条规定,“系个体工商户的,(实际年经济收入)由经营所在地的工商行政管理机关或税务部门提供”。原告张某是私营企业业主,其年经济收入亦应由工商或税务部门提供,但被告却是由其工作人员通过向原告及供电部门调查,核算出其实际年经济收入,从而确定处罚金额。被告在宣判前向法庭提供了江苏省人民政府法制局所作的《关于如何确定个体工商户实际年经济收入的批复》,该批复对上述《实施细则》第三十五条作了扩大解释:“如果在实际工作中有确凿证据证明工商、税务部门提供的某个体工商户的年经济收入与其实际收入状况差距过大的,可以按照其实际收入来征收计划外生育费。”这实际上涉及到该批复的效力及适用问题,法院审查认为:(1)省法制局对《实施细则》无权解释,一般来讲,对地方法规的解释权,一般只有省一级的地方政权机关才具此项职权,省级以下的地方政权机关则无权解释,对规章的解释只能由作出该规章的行政机关作出,只有在规章的明确授权情况下,其他机关的解释方为有权解释。《实施细则》未规定法制局的解释权,故其所作批复为无权解释。(2)即便省法制局的批复为有权解释,被告适用该批复的程序也是不正确的。本案被告事先未向工商或税务部门调查原告的年经济收入,根本无从比较差距是否过大,径自按其查核的原告实际年经济收入确定处罚金额,于批复精神亦不符。故被告决定处罚金额的依据不合法。
仪征市人民法院撤销被告的处罚决定,判决其对原告非法收养行为重新作出处罚是恰当的。
(许晓东 李忠雪)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1997年经济审判案暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第556 - 558 页