（一）首部

1．判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（1996）海行初字第2号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（1996）一中行终字第23号。

2．案由：请求行政赔偿案。

3．诉讼双方
原告（被上诉人）：牛某，男，28岁，北京市西城区工商行政管理局干部，住北京市西城区。
被告（上诉人）：北京市海淀区人民政府八里庄街道办事处，住所地：北京市海淀区北洼路36号。
法定代表人：张某，主任。
一、二审委托代理人：林某，男，该办事处副主任。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王燕；人民陪审员：施燕涛、陆友才。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘景文；代理审判员：吴月、李正旺。

6．审结时间
一审审结时间：1996年3月20日。
二审审结时间：1996年5月7日。

（二）一审诉辩主张

1．被诉具体行政行为：北京市海淀区八里庄街道办事处（以下简称八里庄办事处）于1995年8月25日，在未通知牛某到场的情况下，将牛某的报刊亭拆除存放他处，对亭内报刊未予登记，亦未指定专人保管，造成物品灭失。

2．原告诉称：原告承包经营北京华兴开发公司所属位于被告所辖定慧寺东里5号楼前的报刊亭，各种证、照手续齐全、有效。1995年8月21日，被告违法将其报刊亭拆走，亭内待售书刊、物品及亭体不知去向。其系承包经营，书刊、物品皆系个人出资所购。事后，其多次要求被告予以赔偿，均遭拒绝。请求法院判令被告赔偿其财产损失、无法经营丧失的收入13200元。

3．被告辩称：原告经营的报刊亭系私搭乱建的棚亭，该办事处依据区政府的指示予以拆除，系依法行政，原告的索赔理由不成立，请求法院驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
法院经审理查明：牛某原系北京华兴开发公司的职工，承包经营该公司所有的位于海淀区定慧寺东里5号楼前的报刊亭。根据租赁承包协议，华兴公司为牛某提供报刊亭及各种许可证，牛某自负盈亏，自行交纳水、电费及占地费，且每月应向华兴公司交纳租金、管理费、税金共计600元。华兴公司仅于1993年向公安交通管理部门领取了当年有效的临时占用道路执照，1994年、1995年两年均未领取棚、亭、阁临建占路许可证。1995年8月17日，牛某对报刊亭内的待售书刊进行清点后暂停营业，经清点书刊码洋为8097.03元。当月，八里庄办事处根据海淀区政府的要求对辖区内定慧寺小区的环境进行整治，对其认定为违法建设、违法占地的，通知房主限期拆除；违者，则由其会同规划局、综合治理办公室依法强制执行拆除，损失自负。由于牛某当时未营业，八里庄办事处未通知到其本人，而是将载有上述内容的紧急通知贴在报刊亭上。同年8月25日，在牛某未到场的情况下，八里庄办事处将报刊亭拆除存放他处，对亭内书刊、杂物未予登记，未指定专人看管，上述物品现已灭失。另查，当时北京图书批发市场通行的批发折扣率为75%。
上述事实有如下证据为证：
1．营业执照。
2．新闻出版局经营许可证。
3．企业代码证书。
4．灭失财物清单。
5．证人证言。
6．当事人陈述。

（四）一审判案理由
法院认为：被告作为区人民政府的派出机关，应在其辖区内依法行使法律赋予的行政管理职能。现行法律、法规、规章均未规定被告拥有对违法建设、违法占地的处罚权和强制拆除权。被告将原告经营承包的报刊亭予以拆除，超越法定权限，系越权、违法的行政行为；而且，被告在拆除过程中，对亭内原告所有的书刊、杂物不予登记、保管，以致遗失，应当承担由此给原告造成的实际损失。其中书刊损失应从总码洋中扣除批发折扣，杂物损失本院予以酌情认定。原告连续二年未持有占道许可证，其经营手续不齐全，其要求被告赔偿经营性收入损失及生活费用的请求证据不足，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，于1996年3月20日作出如下判决：
1．确认被告北京市海淀区人民政府八里庄街道办事处拆除原告牛某承包经营的报刊亭的行为违法。
2．被告北京市海淀区人民政府八里庄街道办事处赔偿原告牛某经济损失6622.77元。
诉讼费628元，原告牛某负担263.09元，被告北京市海淀区人民政府八里庄街道办事处负担364.91元。

（六）二审情况

1．二审诉辩主张
上诉人八里庄办事处诉称：被上诉人拒不执行限期拆除的政府通知，本办事处组织有关部门对该报刊亭强行拆除是合理合法的，由此造成的一切损失应由其自负。请求二审法院撤销原判，确认该办事处的拆除行为合法并驳回被上诉人的赔偿请求。
被上诉人牛某同意原判。

2．二审事实和证据
被上诉人原系北京华兴开发公司的职工，承包经营该公司所有的位于海淀区定慧寺东里5号楼前的报刊亭，由其自行缴纳水、电费及占地费，同时每月向公司交纳租金、管理费和税费共计600元。该公司负责为其提供报刊亭和办理经营所需的各种许可证，并在交通管理部门办理了该报刊亭1993年当年有效的临时占地许可证，但1994年、1995年的占地手续没有办理。1995年8月，被上诉人对其报刊亭内的书刊进行清点，码洋为8097.03元，随后暂停营业。当月，上诉人对其辖区内定慧寺小区进行整治，对其认定为违法建设、违法占地的，责令房主限期拆除，违者，则由其会同规划局、综合治理办公室依法强制拆除，损失自负。上诉人对被上诉人承包经营的报刊亭发出了限期拆除的通知，并分两次张贴于报刊亭上。因被上诉人未营业，没有收到该通知。同月25日，上诉人在被上诉人未到场的情况下，将报刊亭拆除存放他处，对报刊亭内的书刊、杂物未予登记、保管，现已灭失。另查明，目前北京市图书批发市场通行的批发折扣率为75%；报刊亭内杂物估算价值为550元。

3．二审判案理由
上诉人八里庄街道办事处作为北京市海淀区人民政府的派出机关，应在法律赋予的职权范围内依法行政，其强行拆除被上诉人承包经营的报刊亭的行为，没有明确的法律授权，属于超越职权的违法行政行为；由此给被上诉人造成的直接经济损失应予赔偿。一审判决适用的书刊折扣方法、杂物酌情赔偿及因经营手续不齐全而对经营损失不予考虑是正确的。原审判决认定事实清楚，适用法律并无不当，程序合法，应予维持。

4．二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费628元，由上诉人北京市海淀区人民政府八里庄街道办事处负担。

（七）解说
本案有两个问题值得分析。
1．对被告的行为性质的分析与评价。
一段时期以来，街道办事处参与查处违法建设、拆除违法建设的事例频频见诸报端，对这种行为如何评价，是处理本案的核心问题。
依法行政是各级行政机关实施行政管理行为时必须遵循的准则。依法行政是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。依法行政的首要内容是职权法定。职权法定要求行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，凡是法律没有授予职权的，行政机关不得为之。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这就明确了街道办事处是基层人民政府的派出机关，它不是一级政府，它的职能应是协助政府对本辖区进行管理，起到上令下传、下情上达的桥梁作用。然而，随着社会的飞速发展，城市规模的不断扩大，管理对象的日益繁杂，街道办事处所管理的事务已远远超出了派出机关所应承担的范围，这一情形在北京市这样的直辖市表现得更为突出。但是，无论街道办事处的事务如何繁多，机构如何膨胀，它作为政府的派出机关的性质没有改变，在法律授予的权限内进行管理活动的原则不能突破。
本案中，八里庄办事处认为牛某使用的报刊亭属于违法建设，责令其在限期内拆除。根据《中华人民共和国城市规划法》的规定，对违法建设，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门进行处罚；当事人拒不拆除的，由规划部门申请人民法院强制拆除。《北京市城市规划条例》也只是要求街道办事处应当加强本辖区的城市规划管理工作，有关业务工作受区、县规划局领导，并没有将对违法建设的处罚权和强制拆除权授予街道办事处。所以，八里庄办事处认为牛某使用的报刊亭为违法建设，对其实施处罚，并予拆除，显然是越权行为。
牛某使用的报刊亭为整体放置于地面之上的轻型结构，设置报刊亭这种行为更为准确地应属于临时占道的行为，而不属于规划上的建设行为。华兴公司仅在1993年为牛某使用这个报刊亭向主管部门办理了临时占道许可证，其后两年未续办许可，牛某继续占道经营，其行为已构成了违章占道，应当由公安交通管理部门依照《北京市临时占用道路管理办法》的规定责令清退。八里庄办事处对此也无权处罚，其行为仍是越权行为。
从以上分析可以看出，八里庄办事处的行为虽然是奉上级指示而为，但因其超出了法定职权，违反了依法行政的原则，形成了越权行为，因而不能得到法律的支持。
2．对牛某的赔偿请求如何裁判。
本案是行政赔偿之诉，在审理中应首先解决赔不赔的问题，也就是对被告行为是否合法进行认定；然后，再解决赔多少的问题，确定赔偿数额。如前所述，被告八里庄办事处的行为是越权行为，因而是违法行为，这就解决了赔不赔的问题。对于赔偿数额的确定，则是基于以下考虑：《中华人民共和国国家赔偿法》规定国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民的合法权益造成损害的，公民有权申请赔偿。原告牛某请求赔偿的范围包括二项，即书刊、经营用具等财产损失和未能经营丧失的收入。原告没有当年的临时占道许可证，其占道经营不具有合法性，经营收入的损失不能视为合法权益，且未实际发生，因而对此项请求不予考虑。书刊、经营用具为原告出资购入的合法财产，应予保护，对此部分应按实际发生的损失数额予以赔偿。书刊部分，原告的实际损失数额应按照灭失书刊的总码洋乘以通行的批发折扣率的方式来计算；对于经营用具，应予折旧，酌定数额。
（王燕）