（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：浙江省金华市婺城区人民法院（2002）婺民一初字第1303号。
二审判决书：浙江省金华市中级人民法院（2002）金中民一终字第628号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：柳某，女，1970年10月29日出生，汉族，浙江省兰溪市人，农民，住浙江省兰溪市。
诉讼代理人：吴俊清、方桂法，浙江金正大律师事务所律师。
被告（被上诉人）：浙江省金华市中宇货联运有限公司（以下简称“中宇公司”），住所地：金华市双龙北街362号。
法定代表人：邵某，董事长。
诉讼代理人：张某，男，该公司企管部主任，汉族，住金华市。
被告（被上诉人）：浙江省金华市婺城区木材公司（以下简称“木材公司”），住所地：金华市婺江西路818号。
法定代表人：戴某，总经理。
诉讼代理人：张某1，男，该公司副经理，住金华市。
被告（被上诉人）：浙江省金华市北苑停车场，住所地：金华市八一北街北苑停车场。
法定代表人：刘某。
5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省金华市婺城区人民法院。
独任审判：审判员：卢世桃。
二审法院：浙江省金华市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵群；审判员：钱建军、陈影波。
6.审结时间
一审审结时间：2002年6月12日。
二审审结时间：2002年9月19日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）原告柳某诉称：2002年4月5日，原告把浙GXXXX1号柳州五菱小货车停放在浙江省金华市区八一南街168号房屋门口的车位，然后去办事。在返回时发现车辆不见了。车位上用粉笔写着“浙GXXXX1号车到婺江西路木材公司（指的是金华市婺城区木材公司）处理”。原告匆匆叫了一辆出租车赶去，婺城区木材公司停车场的人说要交160元钱，才可把车开走。原告无奈交出了160元，并收到3张发票。1张是由被告中宇公司、北苑停车场签章的金华市服务业统一发票，记载着服务项目是“拖车”，金额为150元；另2张是由被告木材公司签章的停车场专用定额发票，金额各为5元，没有说明收费项目。原告认为，三被告收取的费用没有依据，侵犯了原告合法权益，给原告造成了损失。请求法院判令：被告中宇公司、北苑停车场返还向原告收取的拖车费150元；被告木材公司返还向原告收取的费用10元；三被告赔偿原告出租车费6元；三被告对以上三项互负连带责任。
（2）被告中宇公司辩称：本案纠纷的焦点是，原告是否“违章停车”。中宇公司是受交警部门委托进行市区违章停车拖车业务的，收费经过市物价局审核，并无不当，不存在任何过错。请求法院驳回原告的诉讼请求。
（3）被告木材公司辩称：原告违章停车，被拖曳后停在我公司停车场。我公司收取10元的停车费，开具的收据是停车场的正式专用发票，收费项目明确，是按物价部门有关规定收取的，在收费问题上没有任何过错，没有侵犯原告的合法权益。
（4）被告北苑停车场未作答辩。
2.一审事实和证据
浙江省金华市婺城区人民法院经公开审理查明：2002年4月5日，金华市公安局交巡警支队直属一大队民警陈某等人，在管辖区域内执行纠违巡逻任务。下午14时30分及15时许，副中队长、民警蔡某两次接到群众举报，在金华市八一南街168号某烟草专卖店门口的人行道上、中洋超市亚峰路路口对面，发现浙GXXXX1号车违章停放在人行道与非机动车位上，遂指令陈某等人前往处理。因当时该车主不在现场，执勤民警陈某根据《交通违章处理程序规定》第四十条、第四十二条规定，委托中宇公司将该车拖至木材公司停车场，并在该车违章停放处，用粉笔写下“浙GXXXX1号车违章停车，请到森工站（木材公司）停车场处理，交巡警直属一大队”字样。原告柳某返回时，发现该车不见了，又看见原停车处的留言，即乘坐出租车到木材公司停车场。被告中宇公司按照金华市物价局金市价费（1999）026号文件规定，向原告收取拖车费150元，并出具1张税务部门监制的浙江省金华市服务业统一发票，盖有中宇公司及北苑停车场发票专用章，服务项目为拖车。木材公司按照原金华县物价局金县价（1994）42号文件规定，向原告收取停车费10元，并出具2张税务部门监制的浙江省金华市停车场专用定额发票，盖有木材公司发票专用章，每张面额为5元，交警部门对原告违章停车行为未作出处罚。
金华市中宇公司于2001年12月21日由金华市中联公司、金华市汽运公司、金华市中欣公司共同出资组建。原中联公司的拖车业务，由中宇公司承续操作。原中联公司领取的“浙江省经营服务收费许可证”，在诉讼期间尚在办理更名登记中。金华市婺城区木材公司原名为金华县木材公司（森工站）。
上述事实有下列证据证明：
（1）中宇公司、北苑停车场共同签章的服务业统一发票1张。
（2）木材公司签章的金额为5元的停车场专用定额发票2张。
（3）金华市出租车发票1张。
（4）证人刘某1、陈某、蔡某等人的证言。
（5）事后所拍照片1张，证明原告停车的位置在人行道与非机动车位上，属于违章停车。
（6）金华市物价局金市价费（1999）026号文件。
（7）2001年9月26日金华市人民政府办公室抄告单1份。
（8）金华市政府（1989）53号文件。
（9）原金华县物价局金县价（1994）42号文件。
（10）婺城区木材公司营业执照副本。
（11）双方当事人的陈述。
3.一审判案理由
浙江省金华市婺城区人民法院根据上述事实和证据认为：原告柳某将小货车停放在金华市八一南街168号某烟草专卖店的人行道及非机动车位上，属违章停车。对该事实，本院予以确认。本案争议的焦点是：三被告向原告收取的拖车费、停车费是否合法。根据金市价费（1999）026号文件规定，以及2001年9月26日市政府办公室抄告单，被告中宇公司在2002年4月5日受金华市公安局交巡警支队直属一大队委托，按交警指令，将原告违章停放的该小货车，拖至木材公司停放，向原告收取拖车费150元，并出具了税务部门监制的服务业统一发票，是合法行为。北苑停车场虽然在收费发票上签章，但实际上没有收费。按原金县价（1994）42号文件规定，木材公司可向原告收取停车费12元，实际只收取10元，并出具了税务部门监制的停车场专用定额发票，收费项目明确，并无不当之处。据此，不需要赔偿原告任何损失。交警部门尚未对原告的违章停车行为作出处罚，并不能推理出原告的违章停车行为是合法的。综上所述，原告认为被告中宇公司、被告北苑停车场、被告木材公司行为属侵权行为，要求判令连带退费并赔偿交通费损失的诉讼请求于法无据，本院不予支持。
4.一审定案结论
浙江省金华市婺城区人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百一十七条的规定，作出如下判决：
驳回原告柳某的诉讼请求。
本案诉讼费50元，其他诉讼费100元，合计诉讼费用150元，均由原告柳某负担。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人（原审原告）柳某诉称：（1）拖车费和停车费实质是劳务酬金和场地使用费，是一种经主管部门行政许可在一定范围内的服务企业的服务性收费，前提条件是需建立服务与被服务合同法律关系，这种合同关系不存在，收取财物当然是没有理由和依据的。（2）一审认定停车违章和被上诉人的行为是交警部门的委托缺乏依据，且违章认定与应否返还财物无关。（3）违章确认超越了审判机关的被动审查权，剥夺了行政相对人的行政救济权和司法救济权。（4）一审认定北苑停车场没有收费依据不足。要求依法改判。
（四）二审事实和证据
浙江省金华市中级人民法院审理查明：对原告柳某是否违章停车不予认定，一审法院认定原告车辆属违章停放，与事实不符，二审法院对此予以更正。二审查明的其他事实与一审相同。
二审同意一审的证据认定。
（五）二审判案理由
浙江省金华市中级人民法院经审理认为：首先，在一个实行依法行政的法治社会，行政机关对行政相对人作出处罚决定应有法律依据，并应经法定程序。根据行政法律法规，对交通违章行为的处理应由公安机关及其交通管理部门依法实施，现公安机关并未作出违章处罚决定，而中宇公司和木材公司又非行政执法主体，故中宇公司和木材公司以自身名义向柳某收取拖车费、停车费显无行政法上的权力依据。其次，从物价部门和政府的有关文件上看，拖车费、停车费是一项经营服务性收费项目，应以双方存在服务合同关系为收费前提条件，物价部门的文件仅是收费的必要条件，非充分条件，但中宇公司、木材公司与柳某之间既没有提供拖车和停车服务合同关系的事先合意，也不存在民法上所说的事实上的合同关系，即二单位并未取得民事上的相应权利，其收费显无民法上的权利依据。因此，中宇公司、木材公司没有合法根据取得利益，造成他人损失，属不当得利，依法应予返还。柳某要求返还160元人民币的诉讼请求理由充分，本院给予支持。金华市北苑停车场实际未收取费用，即未取得不当利益，柳某诉请其承担返还责任欠缺事实和法律依据，本院不予支持。因中宇公司是受交警部门委托拖曳车辆，其法律后果应由委托人承担，柳某要求三被告赔偿车旅费于法无据，本院不予支持。至于交警部门的委托是否合法系另一法律关系，柳某可依法另寻救济途径。此外，对违章停车的认定及处理是公安机关的具体行政行为，行政相对人如不服，有权申请复议或提起诉讼，法律不能径行确认。综上，原审判决适用法律不当，实体处理错误，应予纠正。
（六）二审定案结论
浙江省金华市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项、第六十四条、《中华人民共和国民法通则》第九十二条之规定，作出如下判决：
1.撤销金华市婺城区人民法院（2002）婺民一初字第1303号民事判决。
2.由金华市中宇货联运有限公司返还给柳某人民币150元；金华市婺城区木材公司返还柳某人民币10元。限于本判决生效之日起三日内付清。
3.驳回柳某的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，其他诉讼费100元，共计150元，由金华市中宇货联运有限公司负担140元，金华市婺城区木材公司负担10元；二审案件受理费50元，由金华市中宇货联运有限公司负担46元，金华市婺城区木材公司负担4元。
（七）解说
近年来，随着社会的进步和发展，机动车尤其是汽车的数量猛增，在大城市的繁华地段“停车难”已成了人们关注的问题。为解决这个问题，许多城市公安交通管理部门都出台了治理乱停乱放的措施，包括强制拖车。车主被强制拖车后，必须要交纳一定的拖车费、停车费，且费用不低，以致怨声载道，并与公安交通管理部门发生纠纷，且此类纠纷有不断增长的趋势。本案原告能够大胆地拿起法律武器，不仅维护了自己的合法权益，也有利于促进行政机关依法行政。因此，本案有一定的新颖性和代表性，也曾引起了众多媒体的关注。本案主要涉及以下几个问题。
1.本案性质问题。
从行政法角度看，对行政执法主体来说，依法治国就是要严格依照程序法和实体法的规定管理行政事务。行政主体委托其他组织行使一定行政职权的，受委托的组织必须是：属于依法成立的管理公共事务的事业组织，具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员，对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。本案的被告中宇公司、木材公司、北苑停车场都是营利性的企业法人组织，均不符合“受行政机关委托的组织”的条件。因此，本案被告中宇公司受公安机关委托处理违章事务，是没有法律依据的。三被告属非行政执法主体，也不是行政法上“受行政机关委托的组织”，不具有行政管理职权，仍以自己名义，向原告收取拖车费、停车费，严重违反了“越权无效原则”，是无效的行政行为。原告可以行政主体不合法为由，对中宇公司等提起行政诉讼，请求法院撤销被告抗辩的行政行为。
从民法角度来说，本案被告中宇公司等与原告柳某之间不具有管理与被管理的关系，而是平等的民事主体关系，被告没有法律依据和事实依据向原告收取拖车费和停车费使原告受到损失的行为，在民法上属不当得利，应当负返还财产的民事责任。原告选择民事诉讼寻求救济并无不当。
2.本案拖车行为的实质问题。
拖车行为的实质是本案要解决的问题。被告中宇公司等是营利性的企业法人，其业务包括了拖车、停车等，本案拖车费、停车费是被告中宇公司等因提供拖车服务而向原告收取的服务性费用，拖车费、停车费属有偿服务性费用而不是行政收费。而法律上的服务应当是双方事先约定，或者有民事法律依据，本案中，原、被告双方事先未达成一致的拖车意向，也不符合法律规定，被告强行拖走原告的汽车，从市场交易习惯看，三被告有“强买强卖”之嫌。二审法院认为这是一种不当得利的行为，判决被告返还所收取的拖车费和停车费，显然是正确的。
3.应当吸取的教训。
教训一：行政机关应当依法行政。在依法治国进程中，行政执法主体履行行政管理职能必须依法办事，严格执行国家法律法规，既要遵守实体法，更要遵守程序法，本案中，原告虽有违章停车之嫌，公安交通管理机关应当先对违章事实作出确认，根据当事人的违法事实，以自己的名义，依照法定程序作出处罚。受委托的其他组织，应当以委托机关名义作出处罚。
在今后城市管理中，公安交通管理部门如果发现违章停车，应当先收集违章停车依据，以自己的名义确认违法事实，作出行政处罚决定。如果确需其他单位协助的，应当以自己的名义要求有关单位或部门协助。有关的费用需由行政相对人负担的，要在行政处罚决定当中一并明确，但不能由协助单位以自己名义向相对人收取。本案的被告中宇公司等即使是受公安交通管理部门委托，也不能以自己的名义作出行政决定（扣车），更不能借此收取费用（拖车费）。
教训二：公民应当自觉遵守和维护公共秩序。随着社会城市化的发展，许多城市“停车难”问题不可能在很短时间内解决，但是作为文明社会的成员，我们要服从交通管理，自觉地遵守交通规章，努力维护良好的社会公共秩序。否则，给自己和他人都会带来不便。
（涂子洪）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览（2003年民事审判案例卷）》 中国人民大学出版社 第504 - 509 页
